La llegada al poder de gobiernos de izquierda y el sentimiento anti status quo cada vez más acentuado en el electorado latinoamericano, que en este ciclo electoral 2021-2022 se ha inclinado por el “voto castigo”, ha precipitado un nuevo viraje geopolítico en la región que ya varios analistas adelantábamos desde el año pasado. Y que al día de hoy, en el marco de la IX Cumbre de las Américas, en las ciudad de Los Ángeles, se hace palpable y evidente.

En los últimos días, la cumbre ha estado envuelta en todo tipo de polémica que va desde los países que no fueron invitados por Estados Unidos, hasta los países latinoamericanos cuyos presidentes decidieron no asistir. Las razones por las que varios mandatarios decidieron no ir son diversas. En el caso de México, Honduras, Bolivia y algunas islas del Caribe, se debe a la negativa de Estados Unidos de invitar a Cuba, Nicaragua y Venezuela. En el caso de Guatemala, se debe a la posición de la embajada de Estados Unidos en ese país frente al nombramiento de Fiscal General en el mes de abril y en el caso de El Salvador, en los últimos meses las relaciones de Bukele con la Casa Blanca también han sido tensas por el enfrentamiento con del Estado salvadoreño con las pandillas y el cuestionamiento de Washington por el respeto a los Derechos Humanos.

Para no dejar de sumar a la discusión, pero tal vez aportando claves desde una perspectiva diferente, presentamos varias realidades regionales que quedan al descubierto luego de esta cumbre, en la que casi la mitad de los países de la región no asistieron.

La crisis definitiva del proyecto globalizador que lideró Estados Unidos en la Posguerra Fría. Atrás quedaron los años en donde la defensa de valores comunes de democracia, respeto a los Derechos Humanos y economías abiertas, era el marco en que se entendían los países de la región. Lo que queda claro es que el esquema post-Guerra Fría de la tercera oleada democrática y el Consenso de Washington llegó a su fin. A esto debemos sumarle la creciente debilidad de la OEA como organismo regional multilateral de cooperación, de la gradual insubordinación de los gobiernos latinoamericanos al Sistema Interamericano en tanto instancia de protección frente a las violaciones a Derechos Humanos, y ni hablar de la ineficacia e la Carta Democrática, que en sus cortas dos décadas de vida, ha probado no ser un instrumento efectivo de control democrático en la región, sobre todo frente a las autocratizaciones recientes de Venezuela y Nicaragua. Pareciera que los mecanismos internacionales encargados de subirles los costos a los gobiernos que se extralimitan en sus funciones, tienen a muchos sin cuidado.

El triunfo del discurso soberanista y los nuevos esquemas de integración. Consecuencia del punto anterior, observamos que desde comienzos de los dos mil con la llamada “marea rosada” y el “socialismo del siglo XXI”, comenzaron a parecer nuevos órganos de integración como Unasur, Celac, Alba y Petrocaribe, financiados por los petrodólares venezolanos y muy anclados en el carisma de los populistas de esa primera generación: Hugo Chávez, Lula Da Silva y Néstor Kirchner. Pero desde 2021, con la avalancha de gobiernos de izquierda que avanzan en el continente, ya se ha convertido en un bloque consolidado. Lo que vemos en estos momentos es a una región que pareciera reacomodarse: en el caso de los gobiernos de izquierda, en torno al reciclado discurso “antiimperialista” y de “dignidad de los pueblos”. Y en el caso de los gobiernos de derecha, en torno a un discurso soberanista de no intromisión en sus asuntos internos.

La factura de una política exterior de Estados Unidos ambivalente con respecto a la defensa de la democracia en la región. Desde los ataques del 11 de septiembre de 2001, América Latina dejó de ser una prioridad para los Estados Unidos, que centró su política exterior y recursos hacia el Medio Oriente. Estos años de abandono, que comienzan con el gobierno de George W. Bush, empezaron a hacer efecto con la emergencia de discursos cada vez más antagónicos hacia el liderazgo de Estados Unidos[1] en la región durante la primera ola de gobiernos afines al Foro de Sao Paulo y además en pleno boom de las materias primas, que los puso en una posición altiva frente a un Estados Unidos que atravesaba la severa crisis económica de 2008. Lamentablemente, la caída de los precios en las materias primas y la consecuente pérdida de popularidad de muchos de estos gobiernos populistas, coincide con el gobierno de Barack Obama, que tenía una tesis diferente sobre estos regímenes que minaban la región y que estaban patrocinados desde Caracas y La Habana[2]. La guinda la pondrían el descongelamiento de relaciones con Cuba durante el gobierno de Obama en 2013. A pesar de los intentos de Donald Trump de retomar la mano dura frente a Cuba y Venezuela y de alinear a los países democráticos en torno a un frente común[3], en el presente, Joe Biden pareciera ser un continuador de la política blanda de Obama que plantea que las sanciones son ineficaces para procurar una transición a la democracia en esos países[4]. Esta inconsistencia a lo largo de cuatro presidencias, ha pasado una factura con costos políticos y humanos incalculables en todo el continente.

El fin de la histórica neutralidad de México. México ha tenido una tradición histórica de neutralidad en la región que puso en práctica durante todo el siglo XX y buena parte del XXI. La llamada “Doctrina Estrada” del Partido RevolucionarioInstitucional de los años treinta consistió en la doctrina de la no intervención, en no apoyar golpes de Estado y en reconocer gobiernos basados en el ejercicio efectivo del poder y no en la legitimidad de origen. Sin embargo, AMLO valiéndose de una clara parcialidad disfrazada de pragmatismo, ha roto con esa neutralidad histórica al emprender este boicot a la IX Cumbre de las Américas y al decantarse tan fervientemente por la defensa de los rogue states de la región: Cuba, Nicaragua y Venezuela. Por ende, AMLO, se ha erigido como el líder abanderado del bloque ideológico y geopolítico del socialismo del siglo XXI que vuelve a emerger en Latinoamérica formado por la Celac, Alba, Unasur y Petrocaribe.

[1] Recordemos los insultos de Hugo Chávez en 2006 “You’re a donkey, mister Danger”, refiriéndose al presidente Bush. El discurso del “Huele a azufre”, de Hugo Chávez en la ONU, también en 2006. Y justo el 11 de septiembre de 2008 su infame “Váyanse al carajo, yanquis de mierda”.

[2] Luego de las tensas relaciones con Bush, recordemos el gesto de Chávez con Obama en la V Cumbre de la Américas en 2009, cuando le regala el libro de Las venas abiertas de América Latina, de Eduardo Galeano. Obama intenta un abordaje diferente con el tema de Venezuela y opta por la tesis de funcionarios como Thomas Shannon y por el Centro Carter, de favorecer la vía electoral y el diálogo entre el chavismo y la oposición como fórmula para salir de la crisis política.

[3] Nos referimos a la integración a su estrategia para atender la crisis en Venezuela y Cuba de los llamados “Halcones” de la era Bush y de Reagan como John Bolton, Elliott Abrams y Mauricio Claver Carone. También al apoyo a la OEA bajo la gestión de Luis Almagro en 2019, los intentos de activación de la Carta Democrática en los casos de Venezuela y Nicaragua, y la creación del Grupo de Lima en ese mismo año.

[4] La política exterior del presidente Biden hacia América Latina es tan confusa que basta solo ver el caso de Venezuela: el gobierno de Estados Unidos no reconoce a Nicolás Maduro como presidente de Venezuela, de hecho, DHS está ofreciendo una recompensa de 15 millones de dólares a quien proporcione información que conduzca a su captura por sus vínculos con el narcotráfico. Sin embargo, Biden no extendió invitación a la IX Cumbre de las Américas a Juan Guaidó, a quien todavía ese gobierno reconoce como el presidente legítimo de Venezuela. Por cierto, esto no evitó que a finales de febrero de 2022, una comisión de Washington llegara a Caracas a reunirse con Nicolás Maduro en el Palacio de Miraflores a negociar temas de suministro de combustible al país del norte y que comenzaran a levantar las sanciones que impedían que Venezuela exportara petróleo.

El resultado de una estrategia con más garrote que zanahoria en el plan de atacar la “raíz” de la migración ilegal. En 2021, en plena crisis de migrantes en la frontera sur de Estados Unidos, la vicepresidenta Kamala Harris ha liderado la estrategia de atacar las raíces de la migración ilegal desde el Triángulo Norte de Centroamérica, que abarca varios ejes que van apoyar en la mejora de la calidad institucional y de gobernanza de la región y atraer inversión extranjera, a través de la diplomacia, la cooperación y las sanciones. En varios círculos diplomáticos y técnicos de Washington de la actual administración se comparte el diagnóstico de que la causa de la migración ilegal estriba en la corrupción de las élites políticas y económicas de la región. De acuerdo con el subsecretario para América Latina, Juan González, el plan de atacar las root causes of migration, contiene “zanahorias y garrotes”, siendo la zanahoria la atracción de inversiones de empresas extranjeras y la cooperación en temas sociales y de inclusión a los países. Por su parte, el garrote sería la política de sanciones individuales a personas que incurran en delitos de corrupción. Sin embargo, luego de un año, pareciera que sólo ha habido garrote ya que las relaciones con los gobiernos del Triángulo Norte atraviesan fuertes tensiones y la promesa de la vicepresidenta el año pasado de asegurar 1200 millones de dólares en inversión privada para impulsar las economías regionales, no ha sido cumplida del todo. De hecho, este año hay un récord de migración ilegal a Estados Unidos en comparación con años anteriores, lo que hace que expertos duden de la eficacia de la estrategia, al menos en el corto plazo. Este año, la vicepresidenta Harris ha prometido redoblar esfuerzos con una inversión de 3200 millones, esperando que se comiencen a ver resultados.

La pérdida de hegemonía de EEUU frente a un nuevo competidor como lo es China que no condiciona sus relaciones a valores. En diciembre de 2021 hubo una reunión ministerial de la CELAC con China, presidida por México a la que acudieron todos los países de América Latina y China los incorporó a todos sin excepción a su estrategia de desarrollo global. Analistas afirman que esta nueva autoconfianza de los países latinoamericanos de plantársele a Estados Unidos tiene que ver con la influencia de China. Además, en días recientes, un vocero de la cancillería China, Zhao Lijian, ha salido a apoyar la postura de AMLO frente a la Cumbre de las Américas y manifestó que no era una cumbre de las Américas sino de los Estados Unidos, y que lo único que le ha dejado Estados Unidos a la región ha sido “sanciones indiscriminadas, inflación e interferencia política”. No olvidemos que desde hace varios años, China ha comenzado a copar las balanzas comerciales de los países de Suramérica, convirtiéndose en el principal socio comercial de todos los países exceptuando tal vez sólo a Ecuador y Colombia. A pesar de que en Centroamérica, el Caribe y México, Estados Unidos sigue siendo el principal socio comercial, la penetración de capitales chinos en esas economías es cada vez más creciente.

Introducción

Durante buena parte del siglo XIX los países de Centroamérica vivieron toda suerte de altibajos y de experimentos unionistas y caudillistas. Desde la frustrada República Federal Centroamericana en tiempos de la independencia de España —que fue desecha por el caudillo conservador guatemalteco Rafael Carrera en 1838—, hasta otro ensayo de unificación por parte del caudillo liberal, también guatemalteco, Justo Rufino Barrios en 1885, que terminaría siendo rechazado en su momento por Costa Rica, Nicaragua y El Salvador. Luego, una década más tarde, entre 1895 y 1898, habría otra tentativa propiciada por el presidente hondureño, Policarpo Bonilla, sin embargo, Guatemala y Costa Rica no formaron parte de esta república y finalmente este intento de unión se vería desbaratado por el golpe de Estado del general salvadoreño Tomás Regalado.

Todos estos intentos naufragados de una gran república federal y de regresiones conservadoras regionalistas, desembocaron en un clima de ingobernabilidad, de revoluciones, golpes de Estado y una inestabilidad política que comenzó a preocupar por primera vez a los Estados Unidos, país que en aquel momento atravesaba una agresiva industrialización producto del fin de la guerra de secesión y de la vertiginosa expansión al oeste. En ese sentido, estos cambios internos dentro de la naciente potencia del norte transformaron la mirada de aquel país hacia su vecindad, a donde pensaron que podían expandir su influencia y además contrarrestar a Europa, que en esos años adelantaba una política de corte imperialista en África y algunos países de Asia, con algunas incursiones en América Latina.  

Esto también puede interpretarse como una suerte de “sustitución” por parte de los Estados Unidos, del papel tutelar que por varios siglos desempeñó la Corona en las colonias de la América española. Si bien desde las independencias, las nuevas repúblicas latinoamericanas anduvieron “a su suerte” aspirando a ejercer su soberanía y gobernarse a sí mismas; de alguna forma arrastraban una herencia colonial que necesitaba el “arbitraje” de una “metrópoli” que pudiera resolver las controversias entre sus élites. Y ese vacío que en un momento dejó la Corona Española y la Real Audiencia; en el siglo XX pasaría a llenarlo Estados Unidos y “la embajada”.

Las relaciones exteriores implementadas en Estados Unidos durante la presidencia de Theodore Roosevelt con su famoso “Corolario” a la Doctrina Monroe, básicamente justificaba la intervención de los Estados Unidos frente a cualquier agresión imperialista extranjera en América (tanto en los Estados Unidos, como “América” en su sentido continental: Centroamérica y el Caribe principalmente).

Esta política se materializaría en Centroamérica en los pactos de Washington de 1907, a través del Sistema de convivencia e integración de los países centroamericanos (propiciados por Estados Unidos y México), que en su momento comprometieron a Centroamérica a una serie de medidas para preservar la paz en la región, pues ya era percibida en ese momento como un territorio conflictivo e inestable. Los logros más importantes de la Conferencia de Washington de 1907[1] fueron, en primer orden, la creación de la Corte de Justicia Centroamericana, y en menor orden, el compromiso de las naciones centroamericanas que, a través del Tratado General de Paz y Amistad, acordaron no reconocer gobiernos surgidos de golpes o revoluciones. Y finalmente, la creación del Instituto Pedagógico de Centroamérica para dar formación a los maestros de la región.

A partir de 1914, este sistema de integración entraría en crisis y en 1923 se hizo una revisión al Tratado General de Paz y Amistad[2], donde se mantenían las cláusulas principales, pero no se estimuló un compromiso fuerte y sincero por parte de las naciones centroamericanas para cumplirlas, es decir, no se subsanó la debilidad del sistema para efectuar los acuerdos en la práctica, lo que la llevó inexorablemente a su extinción.

Luego del desgaste de la imagen de Estados Unidos como la «policía del mundo» con su política del garrote, y como un intento de revertir la percepción imperialista del país del norte tras varias intervenciones de fuerza y ocupaciones militares en el ámbito centroamericano y caribe, el presidente Franklin Delano Roosevelt presentó un viraje con la iniciativa de la “Política del Buen Vecino” en el marco de la VII Conferencia Panamericana de Montevideo en diciembre de 1933, donde básicamente se buscaba un respaldo de los países de América Latina dentro del espíritu del “panamericanismo”, donde se potenciara particularmente la solidaridad hemisférica contra amenazas exteriores y así persuadirlos de apoyar a las fuerzas aliadas en el eventual conflicto contra los países del eje. En consecuencia, el presidente F. D. Roosevelt retiró todas las fuerzas militares estadounidenses de los países de la cuenca del Caribe como un acto de “buena fe”, y optó por un abordaje más “blando”, en el que incluso se promovieron iniciativas culturales como películas de Disney basadas en la cultura latinoamericana.

[1] “Conferencia de la Paz Centroamericana. 1907” https://www.sica.int/cdoc/publicaciones/union/con_20121907.pdf

[2] “Las Convenciones de Washington. Tratado de Paz y Amistad. Aprobado el 3 de marzo de 1923” https://www.sica.int/cdoc/publicaciones/union/pac_28051927.pdf

Durante el período de la posguerra se adelantaron una serie de instrumentos económicos de integración, siendo los principales la ODECA (1951) y el Mercado Común Centroamericano (MCCA) en 1960, el cual tenía por objeto crear una zona de libre comercio, generar incentivos fiscales a las nuevas industrias y erigir varios organismos regionales como el Banco Centroamericano de Integración Económica, que canalizaría la ayuda financiera de los Estados Unidos para obras de infraestructura e inversión privada directa (Pérez Brignoli, p. 143). Estas medidas, también basadas en el modelo de industrialización por sustitución de importaciones (ISI), hicieron que la región experimentara un crecimiento económico de alrededor del 6% (Ibídem, p. 144).

En este contexto, de parte de los Estados Unidos, se crea la llamada Alianza para el Progreso (ALPRO), que fue un programa de ayuda económica para América Latina, planteado durante la administración de John. F Kennedy para contrarrestar la influencia de la Revolución Cubana a través del apoyo de medidas reformistas y de mejora social que evitaran la insurrección armada y las guerrillas. La Alianza para el Progreso duraría 10 años. Se proyectó una inversión de 20.000 millones de dólares provenientes de Estados Unidos, por medio de sus agencias de ayuda, las agencias financieras multilaterales (BID y otros) y el sector privado, canalizados a través de la Fundación Panamericana de Desarrollo.

La idea era básicamente promover una agenda social fuerte y fortalecer los Estados de bienestar latinoamericanos dentro de un marco democrático que pudiera garantizar ciertos derechos sociales a la población y de esa forma contener la narrativa revolucionaria de lucha de clases y de cambio político radical. En ese sentido, la Alianza para el Progreso tenía como objetivo principal comprometer a los países de América Latina a mejorar las condiciones de vida de todos sus habitantes por medio de reformas institucionales bastante ambiciosas (y en algunos países con una cultura política muy pobre, incluso disruptivas), como por ejemplo, generar un crecimiento de por lo menos 3%, establecer gobiernos democráticos, eliminar el analfabetismo de adultos para 1970, promover una equitativa distribución del ingreso a través de la reforma agraria y medidas de carácter social. Y para garantizar estos objetivos, Estados Unidos se comprometía a cooperar en aspectos técnicos y financieros.

En Centroamérica esta agenda de la Alianza para el Progreso se tradujo en que los Estados Unidos prestaran y canalizaran un apoyo importante al MCCA e impulsaran el desarrollo agropecuario, la mejora de las comunicaciones (carreteras y telefonía), la reforma fiscal como instrumento de modernización y reforma social, a través de una mayor equidad impositiva por medio de mayores impuestos directos, creando así el Impuesto Sobre la Renta y el sistema arancelario unificado para Centroamérica (Luján, p. 278).

A pesar de las buenas intenciones y de los favorables resultados iniciales, esta iniciativa también se desgastó con el tiempo. Primero, por el asesinato a Kennedy en el 63, y segundo, por la agudización del conflicto armado en la región y la radicalización de las guerrillas urbanas con escaladas de violencia nunca antes vistas hasta el momento. Fue la época de secuestros y asesinatos a diplomáticos y otros personajes políticos prominentes, de atentados terroristas y de violencia contrarrevolucionaria; lo cual generó un clima de ingobernabilidad y crispación que desembocó en que se optara más bien por una política de “mano dura”. Es por esta razón que las administraciones norteamericanas subsiguientes recortaron la ayuda financiera en América Latina, prefiriendo acuerdos bilaterales en los que primaba la cooperación militar.

Durante la década de los ochentas, la situación de los países centroamericanos se inscribió en la llamada “Crisis de la deuda latinoamericana”. Los países tenían economías estancadas, con una deuda externa multiplicada cuatro veces con respecto a la década de los setentas, en acelerada contracción incluso llegando a tasas negativas, con una renta per cápita que caía cada año entre en 10 y 20 por ciento; además de déficit, inflación y devaluaciones continuas. Además, con la excepción de Costa Rica, los demás países formaban una vorágine de guerras civiles, exclusión, violencia, represión y gobiernos militares.

Es así que durante la administración de Ronald Reagan en los Estados Unidos, se inició la llamada “Iniciativa de la Cuenca del Caribe” en 1983 y el “Informe Kissinger”, en 1984. La primera consistía en un conjunto de facilidades comerciales, que buscaba lograr una mayor integración de los países del área en el mercado norteamericano. El «Informe Kissinger», en cambio, tenía objetivos más ambiciosos. Se trataba de un diagnóstico sobre la crítica situación en Centroamérica, de una evaluación de cómo todo esto afectaba los intereses de los Estados Unidos, y de recomendaciones para elaborar una política global que contara con amplio consenso en los medios políticos norteamericanos. Este último es quizás el objetivo más trascendente del «Informe» (Pérez Brignoli, p. 160).

Básicamente, con estas iniciativas, Estados Unidos buscaba detener la amenaza para su seguridad que significaba la violencia política en el istmo; y además buscaba generar los incentivos en las élites locales para que propiciaran una reactivación y diversificación de las exportaciones en la región. Sin embargo, el tamaño reducido de las economías centroamericanas, la falta de capital humano y de una burocracia eficiente hicieron que la implantación de estas iniciativas se convirtiera un desafío complejo a lo interno. Y en el contexto estadounidense, los vaivenes políticos con el triunfo del Partido Demócrata en la Cámara de Representantes y en el Senado en 1986, dificultaron la posibilidad de que estas iniciativas fuesen una propuesta bipartidista y complicaron la política exterior de Estados Unidos hacia América Central.

Cabe mencionar que a pesar de estos tropiezos e interrupciones, hacia finales de los ochentas e inicios de los noventas, la región centroamericana dio un paso hacia delante con transiciones democráticas en Guatemala, Nicaragua y Panamá y la reformulación del sistema de integración, que permitió un breve período (de poco más de una década) de estabilidad política y crecimiento.

En diversos análisis es común escuchar el diagnóstico constante sobre los problemas de desempeño institucional de Guatemala, sus debilidades y su baja calidad institucional. Por lo general, se manifiesta que son disfuncionalidades históricas y estructurales que el Estado de Guatemala arrastra prácticamente desde su conformación colonial y que se mantuvieron en su período republicano, para finalmente exacerbarse en la era contemporánea entre finales del siglo XX y comienzos del siglo XXI.

El contexto del que partiremos para nuestro análisis no es otro que el de la llamada “Apertura democrática”, que se ubica a partir del año 1985 con la nueva Constitución, y que llega hasta el presente. En este período, el Estado de Guatemala sufre una transformación importante, que algunos autores han denominado acertadamente: el Estado postconflicto o el Estado democrático subsidiario (PNUD, 2010, p. 43), donde como consecuencia de la llamada crisis de la deuda latinoamericana, los últimos años del conflicto armado interno y la posibilidad de que participaran civiles y partidos políticos de diverso signo en la vida pública nacional, comienza a configurarse una nueva era en la historia del país en la que ocurren modificaciones “en el grado de centralización y descentralización del poder, en el nivel de concentración e institucionalización, transformándose la representatividad, autonomía y composición de las estructuras del sistema” (ídem).

Es imprescindible diseccionar con agudeza los conceptos que se utilizan a diestra y siniestra a la hora de abordar el tema de la debilidad institucional en Guatemala porque existen confusiones que, en lugar de clarificar, ensombrecen el análisis.

Lo primero entonces, partiendo de la introducción en la sección anterior donde se esboza el contexto histórico del análisis, es diferenciar entre democratización e institucionalización. En ese sentido, una cosa es acceso al poder político y otra es ejercicio del poder político (Mazzuca, 2002, p. 1). La apertura democrática de los ochentas lo que hizo en todo caso fue una ampliación del acceso al poder político, más no significó necesariamente ni trajo consigo una mejora sustancial en el ejercicio del poder político. Es por esta razón que incluso en democracia, los problemas de corrupción, clientelismo, poca profesionalización de la administración pública y nula independencia judicial no sólo persisten, sino que incluso se agravan. De manera que no deben confundirse transición a la democracia con “institucionalización”, como muchas veces se mezclan en un mismo análisis. De hecho, esta confusión en el análisis muchas veces, lejos de permitir identificar y atajar las causas de la disfuncionalidad institucional, más bien la potencian porque se cree que la solución es “más democracia”[1], sin atender las trabas de desempeño y diseño institucional del Estado guatemalteco.

De manera que para entender la base institucional desde la que opera el Estado guatemalteco es preciso remontarse a los dos conceptos clave de patrimonialismo y corporativismo. Para el historiador Richard Pipes, el Estado patrimonial es aquel régimen en el que los derechos de soberanía y de propiedad se funden hasta el punto de ser indistinguibles (Pipes, 1997, p. 435) y, por lo general, se configura alrededor de redes familiares y clientelares. Por su parte, el corporativismo es una forma de ejercicio del poder en donde grupos de interés se reparten cuotas de poder político y de representación en el Estado y en consecuencia, elaboran un arreglo institucional en función de sus intereses.

Finalmente, vale la pena aclarar el concepto de instituciones extractivas, que son instituciones —en lo económico— diseñadas para extraer ingresos y riqueza de un subconjunto de la sociedad para beneficiar a un subconjunto diferente (Acemoglu, 2012, p. 76) y en lo político, son instituciones que concentran el poder en las manos de una élite minoritaria que pone pocas restricciones a su ejercicio del poder (Ibídem, p. 81).

[1] De hecho, como ya se ha referido en otras oportunidades, la vertiente del “ejercicio del poder”, no tiene que ver tanto con la «Democracia», como sí tiene que ver con el concepto de «República», entendida ésta como “buen gobierno”, basado en la virtud cívica y en fuertes mecanismos de control institucional que restrinjan el ejercicio arbitrario del poder (sobre esto ver: Pettit, Philip. Republicanism. A theory of freedom and goverment. New York. Oxford University Press.2002).

El problema de la debilidad institucional de Guatemala impacta negativamente tanto en el desempeño económico como en la estabilidad y calidad de la democracia; y precisamente por sus efectos visibles en la calidad de la democracia, es que se terminan confundiendo las consecuencias con las causas y se termina diagnosticando el asunto de la institucionalidad bajo las premisas erradas.

2020 trajo consigo desafíos inéditos para la región latinoamericana y, específicamente, para Guatemala. Con la pandemia del Covid-19 y las tormentas Eta e Iota, se pusieron en relieve los profundos problemas de desempeño institucional y de ejecución del Estado de Guatemala. Sobre esto, algunas cifras son engañosas y deben leerse bajo la óptica apropiada. Si bien de acuerdo con cifras del Banguat, Guatemala fue la economía que menos decreció de la región, con apenas un -1.5% de caída del PIB en 2020, no se puede pasar por alto que Guatemala más bien arrastraba un crecimiento mediocre en los últimos años. En ese sentido, la caída fue consistente con el pobre desempeño histórico de su economía.

De hecho, de acuerdo con un informe de riesgo operacional en América Latina, publicado por The Economist Intelligence Unit hace pocas semanas, Guatemala se encuentra peligrosamente baja (junto con Venezuela) en el renglón de “Riesgo de efectividad del gobierno”.

Fuente: The Economist Inteligence Unit. 2021

Como se puede apreciar, el Riesgo de Efectividad de Gobierno para Guatemala es del 80/100; una calificación sumamente preocupante porque pone en relieve la poca capacidad del Estado de Guatemala para aplicar, implementar y ejecutar leyes, políticas públicas y otros compromisos básicos de cualquier pacto social (en otras palabras, el “enforcement”).

De acuerdo con los estudiosos del institucionalismo, las capacidades estatales de ejecución a largo plazo están determinadas por decisiones políticas y se relacionan proporcionalmente a la inversión en capacidades realizadas en un determinado momento en el tiempo (Levitsky, 2019, p. 20)[1]. Nos referimos a países que —aunque pobres— tienen al menos “algo” de poder de ejecución pero que, sin embargo, carecen de la capacidad para hacer cumplir sistemáticamente la ley en algunas áreas. A estos estados, se les han denominado “standoffish states”, que son Estados que pueden hacer cumplir algunas de las reglas algunas veces, pero carecen de los recursos para hacer cumplir todas las reglas todo el tiempo. En ese sentido, el enforcement es intermitente en el sentido de que no sigue un patrón identificable, o selectivo en el sentido de que los Estados con recursos limitados se dirigen a algunos individuos o grupos más que otros.

[1] Aunque también es razonable sugerir que, en algunos casos, los gobiernos pueden poseer la voluntad de hacer cumplir ciertas reglas, pero simplemente carecen de la infraestructura con qué hacerlo. En este caso, estaríamos hablando de Estados fallidos con nula capacidad gubernamental, lo cual se sale de nuestro ámbito de análisis (Levitsky, ídem).

En Guatemala, el problema de la disfuncionalidad institucional se ha planteado desde el falso dilema del tamaño del Estado. Realmente el problema está lejos de ser Estado Vs. Mercado, ya que ambos son instituciones sociales necesarias y complementarias[1] para la cooperación social y los fines públicos. Un Estado fuerte no es sinónimo de un Estado grande y un Estado débil tampoco es sinónimo de un Estado pequeño. Se habla de un Estado fuerte no tanto en su tamaño, sino en la medida en que es un Estado eficiente y eficaz, en el sentido de que cumple satisfactoriamente con sus finalidades básicas de seguridad y justicia.

Hace más de una década el PNUD realizó un análisis del funcionamiento del Estado de Guatemala que continúa vigente. En ese momento se precisaba que el tamaño del Estado se ubica en un plano cuantitativo y se relaciona con el volumen de la burocracia y del nivel de gasto público. Y en el plano cualitativo, se alude a la eficiencia y eficacia del Estado en su administración interna, su capacidad de implementar políticas públicas, etc., y que de esa cuenta, se concluía que el Estado de Guatemala era, por tanto, pequeño y débil (PNUD, pp. 82-85).  

De acuerdo con Steven Levitsky (2019), la poca capacidad estatal ayuda a explicar la “standoffish nature” de muchos Estados latinoamericanos, así como los incentivos que los gobiernos utilicen las dádivas como una política social informal en lugar de invertir en Estados de bienestar formales. En el caso de Estados débiles con ingresos limitados como Guatemala, se deben elegir muy cuidadosamente las aplicaciones del enforcement estatal y de allí viene la percepción de la arbitrariedad y discrecionalidad del Estado en prácticamente cualquier intervención que éste se plantee.

La medida de debilidad institucional de la que parte Levitsky depende conceptualmente de la distancia entre el comportamiento obligatorio y el comportamiento real y esto tiene qué ver con la adopción de instituciones formalmente ambiciosas pero débilmente aplicadas. Por otro lado, también esto existe por una dislocación entre diseñadores y ejecutores que puede conducir a un bajo enforcement cuando los encargados de hacer cumplir la ley no comparten los objetivos de la institución.

Para concluir, es importante precisar que el discurso de la ineficiencia del Estado es problemático porque lleva a un callejón sin salida y a una suerte de profecía autocumplida: en la medida en que se mantiene la narrativa de que el Estado no sirve, menos se invertirá en mejorar capacidades y menos se mejorará la administración pública.

Por otra parte, aunque sabemos que en muchos ámbitos de la acción humana, el mercado es probablemente el mejor medio para alcanzar el bienestar general, eso no excluye que el funcionamiento del Estado no pueda orientarse (sin sobrepasar sus límites) hacia —al menos— un criterio medianamente óptimo de eficiencia.

[1] De hecho, la reformulación del proyecto nacional de la que partimos ocurrida con la Constitución de 1985, contempla el principio de Subsidiariedad, que significa que el Estado ejecuta una labor orientada al bien común cuando advierte que los particulares no la realizan adecuadamente, sea por imposibilidad sea por cualquier otra razón. Al mismo tiempo, este principio pide al Estado que se abstenga de intervenir allí donde los grupos o asociaciones más pequeñas pueden bastarse por sí mismas en sus respectivos ámbitos.

Referencias

Libros

Acemoglu, Daron et. Robinson, James. Why nations fail? London. Profile Books. 2012

Fukuyama, Francis. The origins of political order. New York. Farrar, Strauss & Giroux. 2011

Levitsky, Steve et. Helmke, Gretchen. Informal institutions and democracy. Lessons from Latin America. Baltimore, Maryland. John Hopkins Universoty Press. 2006

Levitsky, Steve et. all. Understanding institutional weakness. New York. Cambridge University Press. 2019

Pipes, Richard. Propiedad y libertad. 1999

Papers e informes

Mazzuca, Sebastián. “¿Democratización o burocratización? Inestabilidad del acceso al poder y estabilidad del ejercicio del poder en América Latina”. Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política y Humanidades. Año 4. Nº 7. Primer semestre de 2002. Pp. 23-47.

PNUD. Guatemala: Hacia un Estado para el desarrollo humano. Informe Nacional de Desarrollo Humano 2009-2010. Guatemala. 2010

En esta entrega del Observador, se analiza la formación histórico-institucional de las democracias en el Triángulo Norte de Centroamérica y la evolución de sus indicadores hasta años recientes, en que se les ha calificado de "regímenes híbridos". 

Desde hace años, teóricos políticos se han referido a una tendencia en los últimos 30 años, prácticamente desde la post-Guerra Fría, de regímenes que mezclan elecciones competitivas con serias violaciones a los procedimientos democráticos, los cuales llevan la denominación de “regímenes híbridos” (Levitsky, 2006, p. 3).

Esto se remonta hacia finales de los ochentas, cuando las democracias occidentales subieron el costo externo del abuso institucional a las naciones no democráticas. A partir de allí, la democracia como sistema de gobierno comenzaría a aparecer en naciones donde incluso las condiciones internas eran desfavorables para su aplicación y ejercicio. En ese sentido, para 1990, prácticamente todos los países de América Latina (con la sola excepción de Cuba) eran al menos nominalmente democracias presidencialistas. Sin embargo, estas nuevas reglas plasmadas en el papel, a menudo en la realidad no lograron generar los resultados que sus diseñadores aspiraban. Los controles y equilibrios constitucionales no siempre limitaron a los presidentes —como en los casos de Fujimori en Perú (1992) y Serrano en Guatemala (1993)—. Los Poderes judiciales y bancos centrales, nominalmente independientes, a menudo carecían de fuerza en la práctica (Venezuela en 2003 y 2004, y Argentina en 2010 y 2011), y las reformas electorales en casi todos los países de la tercera oleada democrática, en la práctica tuvieron poco efecto en los sistemas de partidos.

De manera que pareciera que en estas décadas, si bien ha habido crecimiento económico en la región (aunque por debajo del necesario), el déficit democrático e institucional es cada vez más palpable. Podríamos afirmar que la región experimenta una regresión democrática que según expertos se debe a la debilidad institucional crónica, entendiendo instituciones como restricciones formales que son "ideadas humanamente" y reconocidas como obligatorias dentro de una comunidad política (Levitsky, 2019, p. 2).

Si bien en la región se han podido llevar a cabo procesos electorales, los problemas de administración de justicia y rendición de cuentas han sido crónicos y se explican por la debilidad en el Estado de derecho (Fukuyama, 2011, p. 355) cuyas manifestaciones son los bajos niveles de certeza jurídica, los altos niveles de criminalidad, retardo procesal, falta de protección a los derechos de propiedad, corrupción e impunidad. Los orígenes de estas disfuncionalidad se hallan en el remoto pasado colonial con instituciones heredadas del absolutismo patrimonialista borbónico que derivaría, durante la era republicana, en privilegios a las clases terratenientes y latifundistas que, en palabras de Fukuyama, se benefician de la “corrupción institucionalizada” (Ibídem, p. 357). Este pasado ha marcado el desarrollo de la región pues se ha erigido bajo instituciones extractivas, que son instituciones —en lo económico— diseñadas para extraer ingresos y riqueza de un subconjunto de la sociedad para beneficiar a un subconjunto diferente (Acemoglu, 2012, p. 76) y en lo político, son instituciones que concentran el poder en las manos de una élite minoritaria que pone pocas restricciones a su ejercicio del poder (Ibídem, p. 81).

En el pasado más reciente, estas debilidades históricas también se explican a partir de una concepción errada entre “acceso al poder político” y “ejercicio del poder político” (Mazzuca, 2002). Esto comienza en las llamadas “olas democratizadoras” en América Latina en la segunda mitad del siglo XX, donde se confundió (tal vez deliberadamente) a la democracia en su vertiente de transmisión pacífica del poder mediante elecciones libres, con su otra vertiente, que es la del ejercicio del poder con pesos y contrapesos y respetando a las minorías[1]. Es por esta razón que a pesar de que en la región se celebran periódicamente elecciones; los problemas de corrupción, clientelismo, impunidad y socavamiento del Estado de derecho, persisten e incluso se han profundizado a niveles históricos. Y también esta debilidad institucional crónica explica por qué en algunos países ha irrumpido con tanta fuerza el populismo autoritario, como una reacción o ruptura con estos arreglos institucionales excluyentes que, —paradójicamente— como en el caso de Venezuela, terminan siendo aún más rapaces y saqueadores que las élites tradicionales que en principio se proponían sustituir.

Otra explicación de estas debilidades institucionales se refiere a los “préstamos institucionales” que las élites tecnocráticas han importado del mundo desarrollado pero que tienen escasos apoyos y consenso dentro de los propios países (Levitsky, 2019, p. 49). Aunque, es importante aclarar que ha habido préstamos institucionales exitosos en muchísimos contextos y que ya sea que las instituciones se diseñen en casa o se tomen prestadas del mundo desarrollado, la clave está en que los responsables (las élites) forjen coaliciones nacionales para garantizar su aplicación y estabilidad (Ibídem, p. 50). Otras razones, explican los especialistas, se hallan primero, en la desigualdad en la aplicación de la ley y las demandas cada vez más aspiracionales de la ciudadanía para mitigarla. De hecho, las leyes aspiracionales también provocan un cumplimiento desigual en un contexto de desigualdad extrema como el latinoamericano. Segundo, en la poca capacidad del Estado: los estados débiles con ingresos limitados deben elegir muy bien sus batallas de aplicación de su enforcement. Y tercero, la volatilidad política y económica: los shocks económicos como la inflación, la recesión y los ciclos de auge y caída de las materias primas erosionan “el pacto social tácito” de la redistribución de riqueza y generan mayores niveles de descontento público, que contribuyen a niveles más altos de inestabilidad institucional.

[1] Realmente esta vertiente del “ejercicio del poder”, no tiene que ver tanto con la «Democracia», como sí tiene que ver con el concepto de «República», entendida ésta como “buen gobierno”, basado en la virtud cívica y en fuertes mecanismos de control institucional que restrinjan el ejercicio arbitrario del poder (sobre esto ver: Pettit, Philip. Republicanism. A theory of freedom and goverment. New York. Oxford University Press.2002).

Quizá vale la pena detenerse a analizar el caso particular del Triángulo Norte de Centroamérica porque (con la excepción de Venezuela), es la región de América Latina con la caída más pronunciada en el Índice de Democracia de The Economist, que se elabora desde 2006, año base en que se les ponderaba a estos tres países (Guatemala, Honduras y El Salvador) como “democracias defectuosas”. En los últimos años los tres países han pasado a ser considerados “regímenes híbridos”. Además de ser de las regiones más inestables, más violentas y que expulsa a más migrantes ilegales de sus fronteras, es también una de las regiones más pobres del continente.

Fuente: Elaboración propia a partir del Democracy Index del The Economist Intelligence Unit

Fuente: Elaboración propia a partir del Democracy Index del The Economist Intelligence Unit

El caso de Honduras es paradigmático porque notamos una caída significativa entre los años 2009 y 2010, a partir del golpe de Estado al presidente izquierdista Manuel Zelaya, quien para ese entonces buscaba la reelección indefinida en el cargo. De allí en adelante, a pesar de que el país re-ingresaría a la OEA en 2011, el deterioro institucional no se ha detenido y, de hecho, empeora. Con la llegada de Juan Orlando Hernández al poder en 2014, las aspiraciones continuistas resurgieron y por esta razón en 2017, a través de una sentencia cuestionada de la Corte Suprema de Justicia, se aprobaría la reelección, lo cual Hernández aprovechó para reelegirse en 2018 en medio de graves denuncias de fraude electoral, corrupción y vínculos con el narcotráfico y el crimen organizado. Hernández además en estos años ha concentrado un fuerte control en instituciones como la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia y cuenta con una mayoría oficialista en el Congreso. Si bien Hernández ha dicho que gobernará hasta 2021, los rumores de una posible reelección siguen aflorando, en principio, por supervivencia: porque una vez fuera del poder debería ponerse a las órdenes de la justicia estadounidense y la única forma que tendría de garantizarse impunidad es continuar en el poder.

Luego tenemos a El Salvador, con una primera caída significativa entre 2017 y 2018, precisamente los últimos años del gobierno del FMLN donde el país vivió una intensa guerra de pandillas y tuvo los índices de violencia criminal más altos de su historia. De allí que desde el Estado se aplicara una estrategia de represión y mano dura basada en detenciones masivas, encarcelamiento, así como la militarización de las labores policiales, que al final sirvió de poco para pacificar y devolverle la seguridad al país. Este clima también hizo que se elevaran los niveles de corrupción, impunidad y violación a Derechos Humanos. La segunda caída significativa ha ocurrido este año y se debe principalmente a los niveles a los que llegó el presidente Nayib Bukele con las medidas de excepción y limitación a las libertades civiles por la pandemia del Covid-19, teniendo uno de los cierres más severos e inflexibles del continente (y probablemente del mundo), además de someter y perseguir al sector privado de ese país. Además recordemos la infame irrupción del Ejército salvadoreño en la sede de la Asamblea Legislativa en febrero del año pasado para presionar una iniciativa de ley de seguridad del presidente Bukele. El gran temor de los grupos disidentes de ese país es que en las próximas elecciones legislativas, los partidos afines al oficialismo logren una mayoría en el parlamento y se extingan definitivamente los contrapesos democráticos.

Finalmente, está Guatemala, cuya tendencia ha ido a la baja de forma sostenida, sin pausa pero sin prisa. El primer quiebre aparece entre 2010 y 2011 en el indicador de procesos electorales, y sobre esto puede inferirse que el deterioro comenzó con las elecciones de ese año, donde desde el Estado se promovió la candidatura abiertamente inconstitucional de Sandra Torres, violentando la institucionalidad del país y en donde se utilizó la maquinaria estatal de las transferencias directas para promover redes clientelares que movieran el voto con clara intención de consolidar un ventajismo electoral. Además se utilizaron fuentes de financiamiento ilícitas provenientes del crimen organizado que pronto comenzaron a ser la norma en las campañas electorales del país. El segundo quiebre significativo ha aparecido recientemente, entre 2019 y 2020, específicamente en los indicadores de funcionamiento de gobierno, cultura política y libertades civiles, lo cual tiene que ver con las medidas de excepción y limitación de libertades decretadas por el Ejecutivo durante la pandemia. Pero también con varios eventos polémicos que involucraron al Congreso de la República[1], que en su primer año de legislatura se ha caracterizado por actuar bajo un modus operandi muy opaco: primero tenemos la reforma a la Ley de ONG’s que aprobó el Congreso en febrero 2020 y que la Corte de Constitucionalidad suspendió a través de un amparo provisional. Otro hito ocurriría también en noviembre, con la reforma a la Ley de Acceso a la Información Pública, también aprobada por el Congreso, que sienta un mal precedente para el país en términos de transparencia y rendición de cuentas. Y finalmente, la famosa aprobación en noviembre del Presupuesto 2021, entre gallos y medianoche, que causó indignación en la población y desató protestas violentas que culminaron en represión por parte del Estado y la invocación de la Carta Democrática de la OEA por parte del presidente Alejandro Giammattei. Por último, encontramos el retraso malicioso desde el Congreso con la no renovación de la Corte Suprema de Justicia y Sala de Apelaciones cuyos plazos constitucionales están vencidos desde finales de 2019 y cuyo proceso también ha estado plagado de vicios e irregularidades que han sido denunciadas por la sociedad civil y por funcionarios de los Estados Unidos.

[1] No hay que olvidar que la primera vicepresidenta del Congreso de la actual legislatura, la diputada Sofía Hernández, pertenece a un partido político que acaba de ser cancelado por el Tribunal Supremo Electoral (TSE) por tener vínculos con el narcotráfico y cuyo Secretario General, Mario Estrada, acaba de ser condenado en Estados Unidos a 15 años de prisión por narcotráfico. También se conoció que el hermano de la diputada Hernández fue capturado también por vínculos con el Cartel de los Huistas y por lavado de dinero.

Al Triángulo Norte se le presentan tres escenarios de cara al futuro. El primero —en donde pareciera está ya transitando El Salvador— es el del populismo, y ocurre cuando los niveles de descontento y desconfianza hacia el sistema político siguen elevándose y aparece un liderazgo con una opción de cambio radical anti-sistema (de izquierda o derecha) que concentra el poder y lo ejerce de forma arbitraria, usualmente con alto apoyo popular, buscando consolidar un régimen de corte autoritario que busca sustituir a las élites tradicionales por otras nuevas.

Luego está el escenario del pozo sin fondo, donde transitan Honduras y Guatemala, en el que el deterioro institucional llega cada vez a niveles más insospechados y no pasa nada y esa parsimonia coadyuva a que se siga cayendo cada vez más bajo. En este escenario, no existe ningún factor interno ni externo que revierta la situación y tampoco hay mayor reacción por parte de la ciudadanía ni anti-cuerpos cívicos para contenerla.

Finalmente, está el escenario de la re-institucionalización, que sería el óptimo y deseable, y que debería darse por la vía de las reformas institucionales de fondo y no de papel. Estas reformas de fondo pasan necesariamente por un acuerdo de élites nacionales que se comprometan con la generación de instituciones inclusivas y que garanticen una estabilidad en el mediano y largo plazo, además de la aplicación del enforcement del Estado para el cumplimiento de la ley a todos por igual. Otro factor interesante en este caso específico del Triángulo Norte, sería el papel de los Estados Unidos como potencia más cercana a la región y como el receptor de las externalidades de la migración irregular. El apoyo que éste país ya brinda en materia de cooperación, apoyo técnico y seguridad hemisférica podría ser crucial para que la región supere sus taras históricas institucionales y que se vuelvan a respirar los aires de democracia que comenzaron a encaminarse desde hace unas décadas.

Referencias

Libros

Acemoglu, Daron et. Robinson, James. Why nations fail? London. Profile Books. 2012

Fukuyama, Francis. The origins of political order. New York. Farrar, Strauss & Giroux. 2011

Levitsky, Steve et. Helmke, Gretchen. Informal institutions and democracy. Lessons from Latin America. Baltimore, Maryland. John Hopkins Universoty Press. 2006

Levitsky, Steve et. Way, Lucan. Competive authoritarianism. Hybrid regimes after the Cold War. New York. Cambridge University Press. 2010

Levitsky, Steve et. all. Understanding institutional weakness. New York. Cambridge University Press. 2019

Papers

Acemoglu, Daron et. Robinson, James. “A theory of political transitions”. The American Economic Review. Vol. 91. Nº 4. Septiembre 2001. Pp. 938-963

Mazzuca, Sebastián. “¿Democratización o burocratización? Inestabilidad del acceso al poder y estabilidad del ejercicio del poder en América Latina”. Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política y Humanidades. Año 4. Nº 7. Primer semestre de 2002. Pp. 23-47.