El personaje que mejor evidencia el funcionamiento del “Mecanismo guatemalteco”

Un fantasma recorre el Estado de Guatemala: la captura del Estado. Por años, poderes fácticos (lícitos e ilícitos) han tomado control -de forma sistemática- de diversas instituciones para facilitar una agenda de negocios. La diversificación del fenómeno es extensa: las aduanas, la proveeduría de medicamentos, la obra gris, las municipalidades, los puertos y aeropuertos, el servicio civil, la justicia, y un largo etcétera.

En ese entramado, resaltan actores que, por su capacidad de operación política, sus redes de contactos, o el volumen de recursos destinados a ‘aceitar’ la maquinaria, toman control de diversos ámbitos de la administración pública, trascienden gobiernos, e incluso, sobreviven en circunstancias muy adversas.

Esos “pulpos” detrás de la captura del Estado han entendido a cabalidad el funcionamiento del sistema: financian la política (a nivel partidario, gremial o de grupos de incidencia), construyen redes de lealtades, inciden en nombramientos y designaciones, utilizan esas redes para ejercer control sobre las instituciones, y luego, acceden a negocios (lícitos e ilícitos) al amparo del Estado. Y esos vastos recursos generados de los “negocios” nutren nuevamente el financiamiento de la política, en un ciclo perverso e infinito.

La ofensiva judicial 2015-2019 puso en evidencia a algunos de esos “pulpos”, personajes cuyos nombres aparecían mencionados en diversas investigaciones de corrupción.

Quizá en este “mecanismo guatemalteco” una figura resalta sobre las demás. Su nombre apareció por primera vez en una investigación sobre “Negociantes de la Salud”: una red de proveedores coludidos con autoridades del IGSS, organizados para vender -de forma amañada y a veces sobrevalorada- medicamentos e insumos médicos. “La salud es un negocio” expresó sin miramiento un miembro de la red. El soborno era el aceite que hacía fluir las adjudicaciones en el sector público.

Luego, apareció vinculado al financiamiento ilícito del Partido Patriota en 2011. Menuda sorpresa. Cuando la lealtad -hasta entonces- pertenecía al archirrival UNE y su dirigencia. Quedó evidenciada que la supervivencia entre gobiernos depende de la capacidad de “dar un poco para todos”.

Posteriormente, cuando se destaparon las ollas de antaño y salió a luz la historia de Transurbano fue nuevamente señalado, no por el proceso de aprobación del proyecto, sino como beneficiario de los movimientos de dinero provenientes de las utilidades del negocio. El círculo parecía cerrarse: cuando está fuera del poder, paga para participar. Cuando está en el poder, cobra por gestionar.

El siguiente eslabón mostró la faceta del financista-recaudador. El operador, vinculado en 2015 a la UNE, no sólo aportaba para la campaña; además, se encargaba de captar fondos entre otros interesados de participar en el ciclo de “inversión-rentabilidad.” El “pulpo” intermediaba y recolectaba los aportes de “Gabriel y Carlitos,” quienes -casualmente- participan de los negocios de obra gris y medicamentos.

Luego, volvió a aparecer vinculado a una red de poder y lavado de dinero. En el poder, recibía inmuebles como soborno por gestionar pago de deuda de arrastre; fuera del poder, utilizaba esos inmuebles para agradar al nuevo “mero-mero” y su séquito cercano. La red mostró la existencia de complejos servicios de blanqueo que ofrecen ‘mecanismos alternos’ para pagar sobornos.

Con cinco causas penales encima, guardando prisión preventiva, y enfrentando la posibilidad de varias décadas en prisión, cualquiera pensaría que ni el mayor de los cánceres podría sobrevivir. Salvo que, en un Estado capturado, la única solución ante el embate de la justicia es capturar a quien la aplica. Y así, apareció nuevamente su nombre. Esta vez operando para definir la elección de altas cortes. Reuniéndose con comisionados, candidatos y diputados. Y todo, bajo las narices del sistema penitenciario.

Así va la historia del pulpo. Ese actor cuyos tentáculos aparecen en los negocios de medicamentos, en el pago de deuda de arrastre, el transporte público, el financiamiento de la política (sin importar colores, banderas ni ideologías) y la elección de cortes. Y por si fuera poco, recién incursionó directamente en la construcción de obra gris. Así la historia del mecanismo y sus operadores. De ese ciclo perverso en el que la captura se perpetua. Un sistema diseñado desde la corrupción, para la corrupción y por la corrupción.

En principio, las comisiones de postulación tenían un propósito claro y contundente para el sistema de justicia del país. Sin embargo, diversos factores históricos, políticos y sociales han tergiversado y dañado profundamente este objetivo; lo que llama a considerar inminentemente una reforma constitucional que rehabilite y enmiende al Estado y el proceso democrático de Guatemala.

El origen

Las comisiones de postulación aparecieron en nuestro país con el decreto 30-83, Ley Orgánica del Tribunal Supremo Electoral (TSE), que promulgó Efraín Ríos Montt en el tránsito a la era democrática. Aquella ley estipulaba que el TSE sería elegido por la Corte Suprema de Justicia de una nómina que le propondría una comisión de postulación conformada por: 1) el rector de USAC; 2) un representante de la Asamblea de Presidentes de los Colegios Profesionales; 3) los decanos de las facultades de Derecho de las universidades del país. Por aquel entonces las únicas facultades de derecho eran la de USAC, las universidades Mariano Gálvez, Rafael Landívar y Francisco Marroquín.

Naturalmente aquella comisión de postulación, conformada por figuras como Eduardo Meyer, Manuel Villacorta, Mario Guerra Roldán, entre otros, designaron a aquel histórico Tribunal Supremo Electoral formado por los juristas Arturo Herbruger Asturias (más tarde vicepresidente de la nación), Justo Rufino Morales Merlos, Gonzalo Menéndez de la Riva, Manuel Ruano Mejía y René Búcaro Salaverría.

La constituyente y la reforma del 93

Como relata Guerra Roldán (2019), quien formó parte de las comisiones de postulación, fue difícil para aquellos ciudadanos conformar la nómina de candidatos para TSE. Naturalmente la forma de proceder era la de sugerir nombres de juristas notables e intentar convencerles de aceptar el cargo. Nada de cientos de currículums como si de bolsa de empleo se tratase. Como ocurre en nuestros días.

Quizá la buena experiencia del TSE motivó a los constituyentes a optar por este modelo para elegir a nuestra Corte Suprema de Justicia (CSJ). Para colmo de males, las Salas de Corte de Apelaciones (CdeA) no se elegían por este método, pero en la reforma constitucional de 1993, post Serranazo, se amplió este mecanismo también para estos tribunales.

La reforma a la colegiación obligatoria y la degeneración

Las comisiones de postulación en los noventa funcionaron medianamente bien debido al reducido tamaño del gremio y porque aún había pocas facultades de derecho. Las críticas eran que el sistema era elitista.  

Sin embargo, en el gobierno del FRG, en el año 2001, se promulga la nueva ley de colegiación profesional obligatoria (decreto 72-2001) y comienza así la proliferación de facultades de derecho. Roberto López Villatoro, hoy procesado por al caso Comisiones Paralelas, fue señalado siempre como un cabildeador de aquella ley y posteriormente un actor clave en las elecciones del colegio de abogados y en las comisiones de postulación.

Con la proliferación de facultades de derecho ha aumentado aceleradamente el número de abogados graduados al tiempo que la calidad de algunas facultades cae cada vez más. Pero eso ha permitido controlar algunas decanaturas y por tanto controlar asientos en la comisión de postulación. También ha permitido crear redes informales de abogados para luego ganar las representaciones de parte del colegio de abogados en las referidas comisiones.

El intento de rescate en 2009

En mayo de 2009 fue asesinado el abogado Rodrigo Rosenberg y con ello apareció un video suyo que conmocionó a la ciudadanía guatemalteca. Parte de los logros de aquella indignación ciudadana fue la promulgación de la Ley de Comisiones de Postulación.

La demanda ciudadana entonces era que las reuniones de las comisiones de postulación eran secretas y por tanto el público no podía fiscalizar el proceso. La gran ganancia de esta ley fue que pudimos ver de primera mano el mercado que forman algunas alianzas espurias en las comisiones de postulación.

Naturalmente hay decanos de facultades de derecho y algunos comisionados que son intachables y hacen una labor notable, pero cuyo esfuerzo se diluye porque resultan ser minoría en una amplia comisión de 37 miembros.

2009, 2014 y 2019-2020: tres procesos cuestionados en las cortes

En ese orden de ideas, llegamos al punto de la degeneración total. En 2009 ya había Corte Suprema de Justicia electa por el Congreso y un amparo exigió al Congreso abrir un proceso para revisar la idoneidad y honradez de los magistrados designados. Al final, por diversas denuncias, 3 magistrados renunciaron a su designación y debieron ser sustituidos por otros 3 abogados del listado que había remitido la comisión de postulación.

En 2014, otra vez un amparo cuestionó la idoneidad del proceso por la falta de evaluación de jueces y magistrados y porque la elección de magistrados se hizo en una sesión exprés que duró 43 minutos. Si bien inicialmente la Corte de Constitucionalidad suspendió el proceso, al dictar sentencia lo convalidó.

Hoy sabemos por una denuncia que dejó la extinta CICIG, que hay hechos fundados que sugieren que varios candidatos a magistrados de CSJ se reunieron con Alejandro Sinibaldi y con Manuel Baldizón y que fue entre éstos que se “repartieron” la CSJ.

Y el proceso 2019-2020 ha sido aún más accidentado. Primero, se suspendió el proceso de comisiones de postulación porque el Consejo de la Carrera Judicial no había hecho las evaluaciones de desempeño como lo mandaba la ley. Pasó el 13 de octubre, fecha de vencimiento de los nombramientos de los magistrados, y el proceso no culmina aún.

Las evaluaciones no sirvieron de mucho. Fueron un mero trámite. Y la guinda al pastel la ponen las reuniones de algunos integrantes de las comisiones de postulación con el procesado Gustavo Alejos. Esto empaña profundamente el proceso. El solo hecho de las reuniones sostenidas compromete la idoneidad de los comisionados y sugiere que su actuación debe ser anulada y deben ser separados de este proceso. Amparos habrá más de uno y la Corte deberá resolver como corresponde.

Mientras tanto, la realidad evidencia que el modelo ya caducó. Es nuestra última oportunidad para rescatar el sistema de justicia y acabar con el modelo de comisiones de postulación. Lo complejo del asunto es que para ello hay que reformar la Constitución. Desde noviembre lo he dicho: el presidente Giammattei debe liderar el esfuerzo como representante de la unidad nacional. Esto debe contar con el respaldo de la sociedad civil, conseguir mayoría calificada en el Congreso y ser ratificada por consulta popular. Difícil, pero necesario.

Dionisio Gutiérrez explica que el sueño de la unión centroamericana es tan antiguo ‘como nuestras independencias’. Destaca que el establecimiento del Sistema de Integración Centroamericano, inaugurado en 1991, aunque insuficiente, ha traído avances y beneficios a la región.

Fundación Libertad y Desarrollo realizará el V Encuentro Ciudadano: “Centroamérica, amenazas y oportunidades compartidas; un destino común”, el 4 de marzo próximo en la ciudad de Guatemala.

En esta oportunidad, invitamos a los presidentes de las democracias de Centroamérica, a más de veinte expresidentes de Iberoamérica y a importantes personalidades internacionales quienes tendrán una agenda de trabajo de dos días por la causa centroamericana.

Este grupo de relevantes personalidades del mundo político, económico y social; y agencias de seguridad de Estados Unidos, pondrán sobre las mesas del debate público regional la gran oportunidad que puede ser para Centroamérica su integración económica.

El mundo podrá ser testigo del compromiso de los presidentes de Centroamérica; a quienes acompañarán los expresidentes José María Aznar, de España; Mauricio Macri, de Argentina; Felipe Calderón, de México; Andrés Pastrana, de Colombia, Tuto Quiroga, de Bolivia; Laura Chinchilla, de Costa Rica; Luis Alberto Lacalle, de Uruguay; Jamil Mahuad, de Ecuador; José María Figueres y Miguel Ángel Rodríguez, también de Costa Rica; el secretario de la OEA, Luis Almagro; el exsecretario del Departamento de Homeland Security de los Estados Unidos, Kevin McAleenan; Jim Milford, Deputy Director de la DEA, Ret.; Luis Alberto Moreno, presidente del BID y Moisés Naím, Chairman del G50, entre otros.

2020 puede ser el año en que Centroamérica rescate el gran proyecto de la integración económica regional; para el desarrollo, el bienestar y el porvenir de los 50 millones de seres humanos que la habitamos.

Tan solo 1.900 kilómetros separan Ciudad de Guatemala de Panamá, distancia similar a la que hay entre Lisboa y Paris.

¿Por qué entre esas dos ciudades europeas, camiones con mercancías o buses con turistas pueden hacer la ruta sin parar para control migratorio y llegar a su destino en 14 horas?

¿Por qué en Centroamérica tendrían que pasar 4 largos controles fronterizos, y, posiblemente tardar 48 horas, corriendo riesgos, en llegar de Guatemala a Panamá?

La respuesta es porque Centroamérica adolece de integración económica, infraestructura, seguridad y certeza jurídica. Elementos básicos del desarrollo que Europa sí tiene.

Aunque ahora, la Unión Europea enfrenta importantes desafíos, la visión que trasciende décadas y anula prejuicios es que la unión y la integración son el camino certero hacia la prosperidad.

El sueño de la unión centroamericana es tan antiguo como nuestras independencias. El establecimiento del Sistema de Integración Centroamericano, inaugurado en 1991, aunque insuficiente, ha traído avances y beneficios a nuestra región.

¿Puede Centroamérica alcanzar los mismos resultados que la Unión Europea?

¿Hay lecciones aprendidas que se puedan adaptar al contexto de nuestra región?

Armonizar, homologar y actualizar legislación fiscal, migratoria, financiera, sanitaria y ambiental sería la primera puerta para que Centroamérica inicie, de una vez por todas, el camino al desarrollo.

La Unión Aduanera con Honduras logró que el tiempo para mover mercancías en la aduana pasara de 15 horas a 15 minutos. Sí se puede.

El comercio y la migración entre Guatemala y Costa Rica o Panamá debe ser igual que entre Francia, España o Alemania.

El desafío de construir la Comunidad Económica de Centroamérica no es fácil; pero, es la gran oportunidad para subirnos al tren de la prosperidad.

2020 presenta una ventana de oportunidad en la actual coyuntura regional que desde hace décadas no teníamos; a lo que se suma que la integración económica está cada vez más incorporada en el discurso de los presidentes centroamericanos.

Está pues, en manos de los presidentes de hoy, tomar la decisión de construir la Comunidad Económica de nuestra región y pasar a la historia como los líderes, los estadistas que consumaron aquel viejo sueño centroamericano que lleva casi dos siglos en las gavetas del olvido.

La Ley de ONGs está condenada a ser suspendida

Imaginemos un universo paralelo, en el que luego de los ataques terroristas del 11 de septiembre, las autoridades de seguridad consideraron que ante el riesgo que implica usar aviones para la comisión de atentados, lo recomendable sería emitir una prohibición para el uso de aviones como transporte de carga y de pasajeros.

Imaginemos otro universo paralelo, en el que autoridades de instituciones de verificación financiera, al concluir que el lavado de dinero es un fenómeno complejo de perseguir y combatir, tomaran la decisión de prohibirle al usuario la apertura de cuentas bancarias y el uso de instrumentos financieros.

Ambos ejemplos parecen bastante tontos. ¿A cuenta de qué se emite una regulación que afecta a la totalidad de usuarios (de aviones o de cuentas bancarias) simplemente porque un pequeño grupo de individuos mal-utiliza esas herramientas de transporte o de finanzas?

Esa analogía -por tonta que parezca- explica el problema con el razonamiento detrás de la aprobación de la Reforma a la Ley de ONGs. Bajo la premisa que existen Organizaciones No Gubernamentales que participan de actos ilícitos o que atentan contra el orden público -que claro que las hay-, se modificó la Ley de ONGs para facultar al poder público a cancelar la personería jurídica de dichas entidades.

El problema radica en cómo evitar el uso arbitrario y discrecional de esa facultad de poder. ¿Qué garantiza que el recurso de la cancelación no se utilice de forma política contra las ONGs que resulten incómodas al poder?

Lo que agrava la consideración es que ya existen mecanismos legales para perseguir y castigar a quienes participan de actos ilícitos o atentan contra el orden público.

Por ejemplo, el robo de energía es una clara materialización del fenómeno. Pero para perseguir a quienes participan de ese ilícito, ya existe el tipo penal del “hurto de fluídos”. También se habla de las ONGs que son utilizadas para blanqueo de capitales. Pues para atender este fenómeno ya existe el tipo penal de “lavado de dinero”. La violación a la propiedad privada también se puede perseguir vía tipos penales como “usurpación agravada”.

Y todo ello, sin olvidar la doctrina de la “responsabilidad penal de personas jurídicas” que permite perseguir a entidades (inlucidas ONGs) que participen en actos ilegales.

Ejercer control más efectivo sobre las ONGs -y personas individuales- que participan en actos que riñen con la ley no requiere de una ley específica. Por ejemplo, para prevenir el lavado de dinero vía ONGs, la Intendencia de Verificación Especial y la Superintendencia de Bancos bien podrían acelerar la implementación de los controles a otros sujetos obligados, aprobado con la modificación del Reglamento a la Ley de Lavado en el año 2014. O en la SAT, la Gerencia de Contribuyentes Especiales podría diseñar políticas de fiscalización para verificar el cumplimiento de obligaciones tributarias por parte de ONGs.

Por lo anterior es que la modificación a la Ley de ONGs resulta tan sospechosa. Si el objetivo fuese fortalecer la fiscalización y perseguir actos delictivos, está claro que la ruta no es una nueva norma legal, sino hacer efectivas las normas vigentes en el Código Penal, la Ley de Lavado y otras. Pero por el contrario, si el objetivo es tener una herramienta de persecución contra las entidades que resulten incómodas, ahí si la norma (que por cierto no es muy distinta a la aprobada en Venezuela, Bolivia y Ecuador) puede ser de utilidad para el poder.

No obstante lo anterior, con todo este contexto, que no nos extrañe que en semanas siguientes la Corte de Constitucionalidad -árbitro político de última instancia- suspenda la citada reforma legal por sus evidentes vicios de inconstitucionalidad.

Las reformas a la Ley de ONGs imponen una serie de requisitos y papeleo que disuaden la capacidad de las personas para organizarse.

El Congreso volvió a las andadas más oscuras. Este 11 de febrero un grupo de diputados presentó una moción privilegiada para alterar el orden del día y conocer y aprobar de manera exprés las reformas a la Ley de ONGs de la iniciativa 5257. Además de ser un batiburrillo, el decreto aprobado es peligroso. (Aquí puede consultar un análisis más detallado que escribí en 2018)

Algunos legisladores se llenan la boca gritando a los cuatro vientos que esta ley servirá para “transparentar las finanzas de ONGs que reciben fondos del extranjero para desestabilizar gobiernos, lavar dinero o cometer delitos”. Sin embargo, todo es un bulo y el decreto solo empeora las cosas, da poder arbitrario al gobierno y no resuelve nada de lo que dicen que resuelve. Hay tres razones para desechar este decreto:

1.   Hay ONGs malas, muy malas. Pero no hacía falta cambiar la ley para castigarlas

Sí, hay ONGs malas. Como en todo. Algunas que promueven la invasión de propiedad privada, que lavan dinero, que hurtan fluidos y otras que promueven el desorden. Y hay unas peores que reciben fondos del Estado y que pertenecen a… ¡oh sorpresa!, diputados sin escrúpulos.

Pero vayamos a lo básico. El inciso “k” del artículo 1 del Acuerdo Gubernativo 443-2013, considera sujetos obligados por la Ley Contra el Lavado de Dinero a las personas no lucrativas (ONGs) que reciban fondos del Estado o del extranjero. De modo que, si hay ONGs lavando dinero, la IVE debería levantar alertas y las autoridades proceder como corresponde.

¿Acaso no lo sabían los diputados? ¿Por qué nunca han hecho uso de su función de fiscalización y han pedido resultados si dicen saber que hay ONGs que lavan dinero? ¿Ignorancia, incompetencia o hipocresía? Un poco de todo seguramente. Lo que queda claro es que el Estado tiene todas las herramientas para perseguir a ONGs que lavan dinero sin necesidad de este mamarracho de decreto.

Hurtar fluidos (robar electricidad, en castellano coloquial) o la invasión de la propiedad privada (usurpación) son delitos tipificados en el Código Penal. ¿Por qué no hay capturas contra las personas que pertenecen a ONGs que promueven estos ilícitos? Quizá se deba a la debilidad del sistema de justicia y su escasa cobertura. Pero, ¿acaso cambiará esto con las reformas que permiten al gobierno cerrar ONGs? Por supuesto que no. Si a los diputados interesa resolver estos problemas, bien harían con promover reformas que fortalezcan el sistema de justicia y garanticen la independencia judicial.

2.   Hay ONGs muy buenas, con pocos recursos y que serán profundamente afectadas por esta ley

Existe una mala comprensión de lo que es una ONG. Muchos piensan que se trata de grandes organizaciones que reciben millones de dólares del extranjero (que alguna habrá). Pero en la práctica, existen sinfín de “ONGs” de caridad, que nada tienen que ver con la actividad política, que se dedican a ayudar a gente de escasos recursos, a ancianos, niños, etc. en temas de sanidad, por ejemplo. Seguramente conoce alguna e incluso ha colaborado con algún proyecto de estos.

Muchas de ellas funcionan con pequeñas contribuciones y no están registradas formalmente en el Registro de Personas Jurídicas (REPEJU). La nueva ley les obliga a: inscribirse en el REPEJU, en las SAT, en el Ministerio de Trabajo, en SEGEPLAN y, si son extranjeras, en el Ministerio de Relaciones Exteriores. No cabe duda que esas pequeñas organizaciones, que hacen tremendo bien a los más necesitados, se verán en serios aprietos con esta nueva ley.

Curiosamente las ONGs que más fondos reciben son aquellas que ya están registradas en todas las oficinas públicas correspondientes o que no tendrán problema en hacerlo porque tienen abogados y dinero. De hecho, las ONGs que reciben miles de dólares no tienen más opción que canalizar sus fondos a través del sistema bancario y pasar por la vigilancia de las leyes contra al lavado de dinero. Las pequeñas ONGs de caridad tendrán muy difícil sobrevivir con esta nueva ley.

3.   Violan la libertad de asociación 

El derecho de asociarse y fundar una entidad que promueva la ciencia, la tecnología, el arte, que promueva ideas políticas o que ayude a los más necesitados nace de un derecho fundamental reconocido por nuestra Constitución y la Convención Americana de Derechos Humanos.

Las reformas a la Ley de ONGs imponen una serie de requisitos y papeleo que disuaden la capacidad de las personas para organizarse. Peor aún, le da poder arbitrario al Estado para “cancelar” a aquellas que afecten el “orden público”.

Esto es a todas luces inconstitucional y por ello el presidente Giammattei debería vetar el decreto o. En su defecto, habría que promover una acción de inconstitucionalidad contra las múltiples disposiciones legales que coartan la libre asociación.

Un diputado manifestaba que únicamente la izquierda radical se oponía a esta ley. Curiosamente, esta ley se parece mucho a la que aprobó Rafael Correa, representante del socialismo del Siglo XXI en el decreto ejecutivo no. 16 del 4 de junio de 2013 y a las muchas ONGs que persiguió y cerró Hugo Chávez en Venezuela.

Análisis sobre si corresponde indemnizar o no a los diputados. 

Hace unos días el presidente del Congreso dio a conocer que la legislatura anterior resolvió pagar indemnización a los diputados que no lograron su reelección. Según dijo, serán los tribunales quienes decidan si se debe pagar o no.

Quizá serán los tribunales quienes decidan. Comentaré al lector qué dicen las normas vigentes al respecto. En segundo lugar, veremos que hubo tres casos donde se discutió la indemnización para diputados y los intentos siempre fracasaron por cuestiones de forma (como siempre), pero la Corte jamás discutió el fondo.

Las normas laborales

La base del razonamiento debe partir de los artículos 102 y 110 de la Constitución. El artículo 102 reconoce la indemnización cuando se “despida injustificadamente” a un trabajador, el 110 reconoce el derecho de los trabajadores del Estado de recibir indemnización cuando sean despedidos “sin causa justificada”.

Esto es muy básico, al fin y al cabo, indemnizar significa resarcir o reparar un daño o perjuicio. La indemnización por despido busca resarcir al trabajador por los perjuicios que le ocasiona el cese injustificado de sus labores.

El Código de Trabajo, por tanto, reconoce la indemnización en caso de que exista despido injustificado en contratos de plazo indefinido. La norma general es que, en caso de contratos a plazo fijo, la terminación del plazo no es un “despido injustificado”, sino el fin de la relación laboral por definición. En este caso no se puede hablar de indemnización.

Por esta última razón, la lógica nos dice que un diputado no puede alegar indemnización “por despido” porque fue elegido por un plazo de 4 años y, en caso de no ser reelegido, su contrato llega a su fin. Pero no es tan sencillo. En más de una ocasión se ha indemnizado a funcionarios que sirven por plazo determinado y en más de una ocasión han llegado estas polémicas a las cortes, como veremos a continuación.

El decreto 56-2003 y su inconstitucionalidad y una intentona en 2005

En el 2003 el Congreso aprobó el decreto 56-2003, ley que prohibía la indemnización a diputados, presidente y vicepresidente, magistrados que integran cortes y en general todo funcionario nombrado para un plazo fijo.

Sin embargo, un grupo de magistrados del Organismo Judicial impugnó la norma por la vía de la inconstitucionalidad. En el expediente 279-2004, la Corte de Constitucionalidad (la polémica “corte del FRG”) determinó que el pacto colectivo del Organismo Judicial reconocía la indemnización por cese de funciones para magistrados y jueces y aseguró que este decreto “menoscababa” los derechos laborales reconocidos en la Constitución y declaró inconstitucional el decreto 56-2003.

En general es una sentencia con muy poca argumentación. Uno echa de menos que no exista un razonamiento referente a la diferencia que pudiera existir entre la situación jurídica de los magistrados y los diputados, pero es inexistente.

En 2005, un grupo de diputados presentó un amparo ante la “omisión” de la Junta Directiva de emitir un decreto que fijara las prestaciones que deberían recibir los diputados que no habían sido reelegidos.

El caso, expediente 318-2005 de la CC, lamentablemente, no prosperó por un error en la autoridad impugnada. Los diputados señalaron como autoridad impugnada la Junta Directiva del Congreso y según la CC, debieron señalar como autoridad impugnada al Congreso. Una pena que por un formalismo excesivo la Corte no conociera el caso y conociera el fondo. Por tanto, en ninguno de los dos casos la Corte emite un pronunciamiento sobre la viabilidad o no de indemnizar a los diputados no reelegidos.

Caso 2007

En el año 2007 el Congreso aprobaba de urgencia nacional unas reformas a la antigua ley del servicio civil del organismo legislativo. Entre las modificaciones se incluía la indemnización para todos los diputados. Sin embargo, el diputado Oliverio García Rodas accionó por la vía del amparo denunciando un vicio de procedimiento legislativo.

En expediente 3623-2007, la Corte dio la razón a García Rodas pues se determinó que los diputados votaron por declarar de urgencia nacional una moción para reformar una ley distinta a la efectivamente aprobada. De esta cuenta, la Corte dejó sin vigencia la disposición que “legalizaba” la indemnización para diputados por vicios de procedimiento.

¿Entonces? ¿Pueden indemnizarlos o no?

Como podrá apreciar el lector, hay tres casos judicializados, pero la Corte nunca ha entrado a conocer el fondo. Si nos guiamos por la interpretación de normas laborales de la primera parte de esta columna, podríamos concluir que no hay base legal para indemnizarlos.

Mi opinión es que no sería procedente la indemnización porque no hay una norma legal que así lo establezca. En España, por ejemplo, el reglamento de prestaciones parlamentarias sí reconoce el derecho a percibir una indemnización por cese de funciones para aquellos parlamentarios que sirvan por más de 2 años.

El Congreso de Guatemala podría establecer una norma similar, pero de momento no existe. Tampoco creo que la población lo permita.

No sólo mediante la acción judicial se generan cambios políticos.

La experiencia reciente en cuanto al combate a la corrupción y depuración del sistema patrimonialista arrojó una gran lección: sin un proceso de reforma institucional que cierre los espacios del saqueo, la acción judicial se limitará a perseguir y encarcelar al corrupto de turno, sin resolver el origen del mal.

He ahí otra lección evidente: la lucha contra la corrupción no se circunscribe al ámbito penal. Una ciudadanía acostumbrada a la impunidad de los poderosos y a la disfuncionalidad del sistema de justicia, vitoreó las capturas de Baldetti, Otto Pérez, decenas de diputados y actores políticos de peso. Pero pensar que sólo procesando y encarcelando a personajes involucrados en el saqueo del Estado se resuelve el mal sistémico que acecha a nuestro país, es una idea limitada y errónea.

Atacar el verdadero origen del mal requiere de un esfuerzo por reconocer los aprendizajes institucionales detrás de las grandes averiguaciones emanadas de las investigaciones judiciales.

Por ejemplo, uno de los principales mecanismos históricos de saqueo ha sido la prevalencia de las “plazas fantasma”: contratos de personal que no llegan a laborar. Los censos de personal o las medidas de control de pagos son herramientas para enumerar el mal presente, pero no para evitar el futuro. Evitar la discrecionalidad en la contratación de personal requiere entonces de una profunda reforma al sistema de servicio civil, en el que se readecúe el proceso de contratación de servidores públicos, y se reduzca -al mínimo- las contrataciones de “personal de confianza”.

Otro mecanismo tradicional de corrupción ha sido la cooptación de las Juntas Calificadoras en los procesos de licitación. Atender ese mal requiere de un rediseño de la integración de las Juntas Calificadoras y los criterios para elaboración de las bases de los eventos de licitación. Ambos, requieren entonces de una revisión de la normativa de compras y contrataciones.

Y así, podríamos enumerar decenas de casos en los que los aprendizajes generados gracias a la acción reveladora de la justicia requieren de una discusión técnico-política que encamine un proceso de reforma.

Erróneamente, se quiso encargar a los órganos encargados de la persecución penal realizar este proceso de reflexión institucional y de propuesta de reforma. Pero el mismo, requiere más de acción política y evaluación técnica.

Ahí entonces el rol que puede jugar la nueva Comisión Presidencial Anti-corrupción. A contrario sensu, de quienes añoran que la misma juegue el rol de co-investigador o querellante en los procesos penales, esta Comisión debiera apostar precisamente por llenar ese vacío de un actor que busque construir sobre los aprendizajes alcanzados gracias a la acción de la justicia.

Un tema ausente en la discusión política nacional.

Durante los años noventa, los Estados de América Latina vivieron un proceso de rediseño, bajo el paraguas del “Consenso de Washington”. Las propuestas apuntaban hacia la construcción de Estados más pequeños, que se limitaran a ejercer un control regulatorio y financiero. Mientras que las funciones de administración y prestación de servicios debían delegárseles a entes distintos de sí mismos, ya sea a entidades descentralizadas, autónomas o privadas.

En Guatemala, esta receta la encontramos en la Ley del Organismo Ejecutivo, que establece que el Estado debe apostar por dos principios: 1) Subsidiariedad, según la cual “el Estado no se arroja funciones que pueden ser ejecutadas por los ciudadanos individual o libremente asociados”; y 2) Descentralización, según la cual el Gobierno “delega la ejecución y control administrativo de ciertas funciones a entes distintos de sí mismo o a sus entidades autónomas y descentralizadas, reteniendo las funciones reguladora, normativa y de financiamiento.”

La materialización del principio de subsidiariedad resulta evidente en varias instituciones. En Salud se apostó por la subcontratación de ONGs para la prestación de servicios de salud, a través del Programa de Extensión de Cobertura (PEC). En Educación, se organizaron las juntas de padres para la autogestión y la ejecución descentralizada de los recursos educativos, a través del Programa Nacional de Autogestión para el Desarrollo Educativo (PRONADE). En agricultura, se suprimió el programa de extencionismo rural y las instituciones asociadas. En comunicaciones, Caminos (unidad que operaba cual empresa de construcción pública) fue sustituida por el fideicomiso de la Unidad Ejecutora de Conservación Vial.

La política de descentralización cobró forma en el 2002 con la aprobación de la Ley de Descentralización. La idea era que el Gobierno iniciara un proceso de traslado de funciones (tales como educación, salud, seguridad, economía, etc.) hacia los gobiernos municipales.

Sin embargo, con los años el modelo entró en impasse. La política de subsidiariedad fue víctima del patrimonialismo de Estado, particularmente en Covial o en el PEC. O fue sujeta de presiones por grupos de interés, como el caso de la oposición sindical al PRONADE. Mientras que la política de descentralización ha quedado abortada por las limitaciones financieras de la mayoría de gobiernos municipales.

Durante la última década, varios de los casos expuestos han sido desbaratados: PRONADE en el 2008, el PEC en el 2013, y Covial que está programado a fenecer en un corto plazo. En agricultura, se ha buscado retomar el diseño institucional pre-Acuerdos de Paz. El problema es que mientras se revisa el modelo subsidiario de Estado, hace falta un debate sobre el modelo de Estado a construir. No sólo eso, sino que la readecuación de funciones  estatales se realiza sobre el diseño de un Estado pensado bajo los esquemas de los noventas, lo que genera un desfase entre ordenamiento jurídico y funcionamiento institucional.

En este sentido, un tema pendiente ha sido plantear la discusión sobre el diseño estatal que se busca construir. ¿Reformamos el diseño de los noventa? ¿Desbaratamos el modelo del Consenso de Washington? ¿Construimos uno nuevo? ¿Qué modelo implementamos? Esa discusión está ausente en el debate político en Guatemala.

Urge una auténtica reforma administrativa que apueste por una legislación referente a la administración pública en sentido orgánico y funcional; procedimientos administrativos; contencioso administrativo; contrataciones del Estado y Servicio Civil.

El presidente Alejandro Giammattei tomó posesión de su cargo el 14 de enero de 2020 en el Centro Cultural Miguel Ángel Asturias. Allí mencionó que su gobierno promovería reformas a la Ley del Organismo Ejecutivo (LOE), Ley de Servicio Civil (LSS) y Ley Orgánica del Presupuesto (LOP) entre muchas más. Este paquete legislativo lo anticipó antes de tomar posesión del cargo¹, considerando que era relevante plantear al Congreso una agenda legislativa¹ centrada en diferentes ámbitos: sector económico y presupuestario, gestión del Estado, problemática social, seguridad y justicia.

Esta iniciativa legislativa en conformidad con la Constitución Política de la República y otras leyes, resulta vital, toda vez que el Presidente de la República cuenta con iniciativa de ley², especialmente, en temas relacionados con la «administración pública». De hecho, al presidente le corresponde velar que la administración pública se «desarrolle en armonía con los principios que la orienten, y porque el régimen jurídico-administrativo del Estado propicie la eficiencia y eficacia»³.

Sin embargo, hasta la fecha el paquete legislativo dirigido a mejorar la «gestión del Estado», no procura una auténtica reforma administrativa, sino más bien, realizar unos ajustes legales bastante atomizados que no toman en cuenta una visión holística del orden jurídico positivo. La propuesta de reforma a la LOE y LSS si bien pudo despertar ilusión de una auténtica reforma administrativa ello se ha ido desvaneciendo rápidamente.

Todo indica que el objetivo primordial de la reforma de la LOE, es juridificar ciertas acciones que ha ido desplegando el organismo ejecutivo, como la recién creada Comisión Presidencial contra la Corrupción⁴ además de dotarse de instrumentos jurídicos para reorganizar la Secretaría de Asuntos Administrativos y de Seguridad de la Presidencia de Guatemala que ya no goza de mucha popularidad⁵. Esto no representa un replanteamiento a fondo de la estructura y funcionamiento del organismo ejecutivo y del Estado en general.

No es el propósito discutir la conveniencia o no de la Comisión⁶ y del futuro de la Secretaría en cuestión, sino mostrar la necesidad de repensar la administración pública en el país. Las reformas anunciadas en materia de «gestión pública» del Estado serán efectivas si solo si se toma en cuenta que el país requiere superar la visión parcializada centrada en el organismo ejecutivo, puesto que la administración pública es más amplia.

De hecho, la administración pública no se agota en la administración pública nacional ejecutiva que es a todas luces administración central, que es la que está regulada exhaustivamente en la LOE. En tal sentido, cuando se habla de administración pública se debe tomar en cuenta la Administración Pública nacional descentralizada funcionalmente⁷, y en sentido más amplio, a todos los organismos del Estado y órganos «extra-poder» que desarrollan funciones administrativas siempre de carácter sublegal.

En este sentido urge una auténtica reforma administrativa que apueste por una legislación referente a la administración pública en sentido orgánico y funcional; procedimientos administrativos; contencioso administrativo; contrataciones del Estado y Servicio Civil.

La LOE es completamente obsoleta entre otras cuestiones por establecer un pésimo modelo de organización administrativa que ha creado una burocracia inservible⁸, parasitaria, y clientelar⁹ especialmente en el ámbito de las secretarías, que como ha sostenido la Corte de Constitucionalidad no desarrolla «funciones ejecutivas, es decir, no tienen competencia para ejercer la función administrativa y para participar en la formulación y ejecución de las políticas de gobierno, pues tales asuntos competen, conforme al artículo 193 constitucional, a los Ministerios de Estado»¹⁰.

Exceptuando la Secretaría General y Privado¹¹ que están previstos en la Constitución, todas las demás secretarías en tanto ejercen funciones de apoyo al presidente devienen en excesivas. Por ello urge replantear la organización administrativa del organismo ejecutivo, pero también, es vital contar con una legislación que pueda encauzar jurídicamente a todos los organismos del Estado que ejercen función administrativa¹² para con ello, poder lograr un mejor Estado de Derecho que concrete el principio de legalidad¹³.

Por ello, el paquete legislativo debe replantear la legislación referente a la gestión del Estado, pues la LOE presenta muchas falencias debido al hecho que solo desarrolla los preceptos constitucionales sobre la organización, atribuciones y funcionamiento del Organismo Ejecutivo¹⁴ además de la estructura y funciones de la administración pública nacional ejecutiva, que en realidad viene a ser algo así como los órganos superiores y de apoyo de la administración pública nacional central.

Referencias: 

[1] https://www.prensalibre.com/guatemala/politica/giammattei-propone-58-ley...
[2] Art. 174 de la Constitución Política de la República
[3] Art. 7 de la Ley del Organismo Ejecutivo
[4] Acuerdo Gubernativo 28-2020
[5] Ley de la Secretaria de Asuntos Administrativos y de Seguridad de la Presidencia de la Republica (SAAS) Decreto Número 50-2003
[6] https://www.agn.com.gt/diario-legal-publica-acuerdo-gubernativo-que-da-v...
[7] Sobre la descentralización territorial y por servicios y funcional, véase Corte de Constitucionalidad, Expediente 3130-2013 de 7 de mayo de 2015
[8] Fuentes Destarac, Mario «Secretarías de la Presidencia» en  elPeriodico, Guatemala, 13 de enero de 2020.
[9] Art. 183 «s» de la Constitución Política de la República
[10] Véase Corte de Constitucionalidad Expediente 2861-2007 de fecha 28 de enero de 2009 y Expediente 3087-2016
[11] Art. 165 «h» y 202 de la Constitución Política de la República
[12] Véase Corte de Constitucionalidad, Expediente 2914-2008 de fecha 1 de diciembre de 2009, en relación a la función pública.
[13] Véase Corte de Constitucionalidad, Expediente 2745-2012 de fecha 29 de noviembre de 2012; de igual modo, Corte de Constitucionalidad, Expediente 867-1995 de fecha                   22 de febrero de 1996.
[14] Art. 1  de la Ley del Organismo Ejecutivo

El fantasma de la recesión seguirá rondando el mundo en el 2020 y sin duda, tendremos un año con bastante incertidumbre y volatilidad en la economía global.

La palabra que definió la economía mundial en 2019 fue “incertidumbre”. Las bolsas de valores alrededor del mundo vivieron momentos de estrés por  la guerra comercial entre Estados Unidos y China, el comportamiento atípico en las curvas de rendimiento de Estados Unidos y Europa, el impasse del Brexit y las severas crisis políticas que experimentaron algunos países, entre otros factores.

A pesar de la incertidumbre, no se concretaron los peores escenarios y el año 2019 parece cerrar con optimismo para la economía mundial. A finales de año, las bolsas de valores registraron un alza que rompió varios récords históricos, sobre todo en Estados Unidos y algunos países de Europa. Según el FMI, la economía mundial cerrará el 2019 con un crecimiento de 3%  y la expectativa es que el 2020  sea levemente mejor, sobre todo con la “tregua” que aparentemente lograron  Estados Unidos y China; y la determinación de la Reserva Federal y varios Bancos Centrales de continuar con bajas tasas de interés. Todo parece que podemos esperar un 2020 menos turbulento… ¿O no?

Lo cierto es que los tres grandes bloques económicos del mundo, Estados Unidos, Europa y China, que juntos representan el 62% de la economía global, podrían enfrentar grandes desafíos en el 2020 y experimentar escenarios muchos más volátiles que el 2019.

Veamos el caso de Estados Unidos. Entre junio y septiembre pasado las tasas de interés de corto plazo fueron más altas que las tasas de largo plazo, algo totalmente inusual, que sucede cuando se avecina una recesión. Sin embargo, las tasas se normalizaron en el último trimestre del año y algunos  interpretaron que todo había sido una falsa alarma y afirmaron que el “peligro” había pasado. Pero hay que hacer notar que lo mismo sucedió en las recesiones de 1990-1991 y  2007-2009; las tasas de interés se comportaron extrañamente por algunas semanas o meses, luego se normalizaron y varios meses después iniciaron las crisis económicas. Por esa razón, sería muy aventurado decir que la economía de Estados Unidos está fuera de peligro. No se puede cantar victoria prematuramente.

Otro aspecto a considerar de la economía de Estado Unidos, es el comportamiento del mercado de vivienda. La Reserva Federal  de San Luis recientemente publicó un  estudio señalando que el comportamiento de este mercado en el último año, es consistente con la proximidad de una crisis económica, si se compara con lo sucedido en los meses previos de las últimas tres recesiones. Es un dato que no debe obviarse.

Y por último, ya pasaron diez años de la última recesión de la economía estadounidense y desde los años cincuenta se ha registrado por lo menos una crisis económica en cada década. Es cierto, la economía no es un reloj  y es imposible “predecir el futuro”, basándose en el comportamiento del pasado. No se puede asegurar que Estados Unidos sufrirá una recesión en el 2020; simplemente se puede decir que hay una probabilidad significativa de que eso suceda, de acuerdo a la experiencia de recesiones anteriores.

Por su parte, Europa continúa con sus dramas políticos y el Brexit seguirá siendo una fuente de incertidumbre en el 2020. La economía Alemana logró evitar entrar técnicamente en una recesión, pero es claro que se encuentra en una situación vulnerable. Gran parte de la curva de rendimiento de la Eurozona continúa en terreno negativo, debido a la política monetaria agresiva del Banco Central Europeo, pero también a la incertidumbre que se tiene sobre la economía y que provoca que los inversionistas busquen “seguridad” en los bonos del tesoro de los países más “confiables” de la Eurozona, incluso a costa de tener que perder para lograr dicha seguridad.

En el caso de China, la guerra comercial con Estados Unidos le esta pasando factura y se espera que el crecimiento del gigante asiático en 2020 sea menor al 6%, lo que sería el desempeño más bajo en varias décadas.

En América Latina se vivió un 2019 sumamente convulsionado y en el 2020 podría profundizarse. Argentina registraría su tercer año de recesión económica, en tanto que México y Brasil continuarían con un crecimiento endeble. No obstante, el incremento en el precio de las materias primas podría ayudar a mitigar parte de las crisis que atraviesan estos países, ya que mejorarían el valor de sus exportaciones.

Por último, Guatemala tendría un 2020 muy similar al 2019, con las remesas como principal motor de crecimiento. Los riesgos serían la baja ejecución del gasto público que enfrenta todo nuevo gobierno y la posibilidad de un fuerte incremento en el precio del petróleo por una eventual agudización de la crisis en Oriente Medio, que incrementaría la inflación, afectando directamente el bolsillo de los guatemaltecos.

El fantasma de la recesión seguirá rondando el mundo en el 2020 y sin duda, tendremos un año con bastante incertidumbre y volatilidad en la economía global.

Columna publicada originalmente en Revista Con Criterio.