Legados institucionales y de política pública.

Guatemala ha mantenido una polarización que nubla la vista y eleva las pasiones.

Evaluar la gestión de Jimmy Morales sigue siendo un juego binario: Si en su momento fui pro-Gobierno me hago de la vista gorda y reconozco que Morales quizá no fue “tan malo después de todo”. Si en su momento fui anti-Gobierno, caracterizo a Morales como el peor Presidente de la era democrática.

Sólo la historia juzgará fielmente lo ocurrido en Guatemala entre 2015 y 2019, y particularmente, el período agosto 2017-septiembre 2019. Cual Tiempos Recios, seguramente en seis décadas seguiremos debatiendo si todo aquello fue una conspiración del soviet de la calle 42 o si efectivamente se persiguió a los responsables de capturar el Estado guatemalteco para fines criminales.  Esa conclusión, sin duda, vendrá aparejada con la lectura de la historia sobre lo que realmente representó Jimmy Morales: el defensor de la soberanía y de la sociedad guatemalteca; o el defensor del statu quo y cómplice de las redes que han capturado al Estado de Guatemala.

Como ese debate resulta polémico para el contexto actual, quizá valga la pena evaluar la gestión de Jimmy Morales sobre otras variables. Por ejemplo, las políticas públicas y sus legados institucionales.

A nivel institucional, resulta alarmante lo ocurrido con la Policía Nacional Civil y el servicio diplomático. En el caso del primero, un esfuerzo de más de una década, con apoyo norteamericano, fue echado por la borda por el interés de tener mandos policiales “leales políticamente”. A nivel de la Cancillería, el daño fue mucho peor. Una institución que estuvo relativamente blindada de los vaivenes políticos, fue utilizada como un burdo botín. Embajadores y funcionarios de carrera sustituidos por amigos personales o personajes a quienes había que devolver favores políticos.

Los avances en indicadores económicos y sociales también son nulos. Los indicadores sobre desnutrición no se redujeron. La cobertura escolar no se amplió sustancialmente. La violencia homicida mantiene su tendencia decreciente, pero hasta hoy, no hay explicaciones de las razones detrás de este avance. Y todos ellos, fueron promesas -escuetas- de campaña de FCN y Jimmy Morales.

Quizá dos avances concretos es la recuperación de la red vial y superar la crisis de abastecimiento hospitalario de los años 2013-2015. Pero ambos casos se limitan a buenos ejercicios de gestión administrativa más que a políticas públicas de Gobierno.

En infraestructura, el legado anunciado con bombos y platillos es la inauguración del Libramiento de Chimaltenango. No hay ninguna obra de relevancia estratégica o innovadora de alcance nacional. Aunque, también es importante resaltar los avances mostrados a nivel de la gestión del Aeropuerto Internacional La Aurora, caso que al igual que los reseñados anteriormente, parece estar más relacionado con gestión individual que con políticas de gobierno.

A nivel de servicios públicos, poco ha mejorado. Guatemala sigue siendo un país sin correo, como lo era a principios de 2016. Por poco, estuvimos a punto de retornar al Ancien Regime en la emisión de licencias, y aunque se evitó una crisis inmediata, hace falta solución de largo pazo.

A nivel de política pública, un conteo reciente publicado por personeros de la Asociación Diálogos, señalaba que el Gobierno de Morales únicamente aprobó 6 nuevas políticas. Mientras que los últimos tres, aprobaron entre 19 y 36. Es decir, la producción de nuevas líneas de acción normativa y política fue muy deficiente en comparación con gestiones de gobiernos anteriores.

Y quizá estas pinceladas permitan esbozar una gran conclusión de la gestión de Morales: los avances que se identifican en estos cuatro años parecen más vinculados a la gestión individual de Ministros o Directores de instituciones, y no a nivel de política de gobierno. Mientras que a nivel macro, la gestión inter-institucional, los indicadores económicos y sociales o los legados institucionales parecen estar igual o peor que como se encontraban cuando Morales asumió la jefatura del Estado.

Un tema ausente en la discusión política nacional.

Durante los años noventa, los Estados de América Latina vivieron un proceso de rediseño, bajo el paraguas del “Consenso de Washington”. Las propuestas apuntaban hacia la construcción de Estados más pequeños, que se limitaran a ejercer un control regulatorio y financiero. Mientras que las funciones de administración y prestación de servicios debían delegárseles a entes distintos de sí mismos, ya sea a entidades descentralizadas, autónomas o privadas.

En Guatemala, esta receta la encontramos en la Ley del Organismo Ejecutivo, que establece que el Estado debe apostar por dos principios: 1) Subsidiariedad, según la cual “el Estado no se arroja funciones que pueden ser ejecutadas por los ciudadanos individual o libremente asociados”; y 2) Descentralización, según la cual el Gobierno “delega la ejecución y control administrativo de ciertas funciones a entes distintos de sí mismo o a sus entidades autónomas y descentralizadas, reteniendo las funciones reguladora, normativa y de financiamiento.”

La materialización del principio de subsidiariedad resulta evidente en varias instituciones. En Salud se apostó por la subcontratación de ONGs para la prestación de servicios de salud, a través del Programa de Extensión de Cobertura (PEC). En Educación, se organizaron las juntas de padres para la autogestión y la ejecución descentralizada de los recursos educativos, a través del Programa Nacional de Autogestión para el Desarrollo Educativo (PRONADE). En agricultura, se suprimió el programa de extencionismo rural y las instituciones asociadas. En comunicaciones, Caminos (unidad que operaba cual empresa de construcción pública) fue sustituida por el fideicomiso de la Unidad Ejecutora de Conservación Vial.

La política de descentralización cobró forma en el 2002 con la aprobación de la Ley de Descentralización. La idea era que el Gobierno iniciara un proceso de traslado de funciones (tales como educación, salud, seguridad, economía, etc.) hacia los gobiernos municipales.

Sin embargo, con los años el modelo entró en impasse. La política de subsidiariedad fue víctima del patrimonialismo de Estado, particularmente en Covial o en el PEC. O fue sujeta de presiones por grupos de interés, como el caso de la oposición sindical al PRONADE. Mientras que la política de descentralización ha quedado abortada por las limitaciones financieras de la mayoría de gobiernos municipales.

Durante la última década, varios de los casos expuestos han sido desbaratados: PRONADE en el 2008, el PEC en el 2013, y Covial que está programado a fenecer en un corto plazo. En agricultura, se ha buscado retomar el diseño institucional pre-Acuerdos de Paz. El problema es que mientras se revisa el modelo subsidiario de Estado, hace falta un debate sobre el modelo de Estado a construir. No sólo eso, sino que la readecuación de funciones  estatales se realiza sobre el diseño de un Estado pensado bajo los esquemas de los noventas, lo que genera un desfase entre ordenamiento jurídico y funcionamiento institucional.

En este sentido, un tema pendiente ha sido plantear la discusión sobre el diseño estatal que se busca construir. ¿Reformamos el diseño de los noventa? ¿Desbaratamos el modelo del Consenso de Washington? ¿Construimos uno nuevo? ¿Qué modelo implementamos? Esa discusión está ausente en el debate político en Guatemala.

Urge una auténtica reforma administrativa que apueste por una legislación referente a la administración pública en sentido orgánico y funcional; procedimientos administrativos; contencioso administrativo; contrataciones del Estado y Servicio Civil.

El presidente Alejandro Giammattei tomó posesión de su cargo el 14 de enero de 2020 en el Centro Cultural Miguel Ángel Asturias. Allí mencionó que su gobierno promovería reformas a la Ley del Organismo Ejecutivo (LOE), Ley de Servicio Civil (LSS) y Ley Orgánica del Presupuesto (LOP) entre muchas más. Este paquete legislativo lo anticipó antes de tomar posesión del cargo¹, considerando que era relevante plantear al Congreso una agenda legislativa¹ centrada en diferentes ámbitos: sector económico y presupuestario, gestión del Estado, problemática social, seguridad y justicia.

Esta iniciativa legislativa en conformidad con la Constitución Política de la República y otras leyes, resulta vital, toda vez que el Presidente de la República cuenta con iniciativa de ley², especialmente, en temas relacionados con la «administración pública». De hecho, al presidente le corresponde velar que la administración pública se «desarrolle en armonía con los principios que la orienten, y porque el régimen jurídico-administrativo del Estado propicie la eficiencia y eficacia»³.

Sin embargo, hasta la fecha el paquete legislativo dirigido a mejorar la «gestión del Estado», no procura una auténtica reforma administrativa, sino más bien, realizar unos ajustes legales bastante atomizados que no toman en cuenta una visión holística del orden jurídico positivo. La propuesta de reforma a la LOE y LSS si bien pudo despertar ilusión de una auténtica reforma administrativa ello se ha ido desvaneciendo rápidamente.

Todo indica que el objetivo primordial de la reforma de la LOE, es juridificar ciertas acciones que ha ido desplegando el organismo ejecutivo, como la recién creada Comisión Presidencial contra la Corrupción⁴ además de dotarse de instrumentos jurídicos para reorganizar la Secretaría de Asuntos Administrativos y de Seguridad de la Presidencia de Guatemala que ya no goza de mucha popularidad⁵. Esto no representa un replanteamiento a fondo de la estructura y funcionamiento del organismo ejecutivo y del Estado en general.

No es el propósito discutir la conveniencia o no de la Comisión⁶ y del futuro de la Secretaría en cuestión, sino mostrar la necesidad de repensar la administración pública en el país. Las reformas anunciadas en materia de «gestión pública» del Estado serán efectivas si solo si se toma en cuenta que el país requiere superar la visión parcializada centrada en el organismo ejecutivo, puesto que la administración pública es más amplia.

De hecho, la administración pública no se agota en la administración pública nacional ejecutiva que es a todas luces administración central, que es la que está regulada exhaustivamente en la LOE. En tal sentido, cuando se habla de administración pública se debe tomar en cuenta la Administración Pública nacional descentralizada funcionalmente⁷, y en sentido más amplio, a todos los organismos del Estado y órganos «extra-poder» que desarrollan funciones administrativas siempre de carácter sublegal.

En este sentido urge una auténtica reforma administrativa que apueste por una legislación referente a la administración pública en sentido orgánico y funcional; procedimientos administrativos; contencioso administrativo; contrataciones del Estado y Servicio Civil.

La LOE es completamente obsoleta entre otras cuestiones por establecer un pésimo modelo de organización administrativa que ha creado una burocracia inservible⁸, parasitaria, y clientelar⁹ especialmente en el ámbito de las secretarías, que como ha sostenido la Corte de Constitucionalidad no desarrolla «funciones ejecutivas, es decir, no tienen competencia para ejercer la función administrativa y para participar en la formulación y ejecución de las políticas de gobierno, pues tales asuntos competen, conforme al artículo 193 constitucional, a los Ministerios de Estado»¹⁰.

Exceptuando la Secretaría General y Privado¹¹ que están previstos en la Constitución, todas las demás secretarías en tanto ejercen funciones de apoyo al presidente devienen en excesivas. Por ello urge replantear la organización administrativa del organismo ejecutivo, pero también, es vital contar con una legislación que pueda encauzar jurídicamente a todos los organismos del Estado que ejercen función administrativa¹² para con ello, poder lograr un mejor Estado de Derecho que concrete el principio de legalidad¹³.

Por ello, el paquete legislativo debe replantear la legislación referente a la gestión del Estado, pues la LOE presenta muchas falencias debido al hecho que solo desarrolla los preceptos constitucionales sobre la organización, atribuciones y funcionamiento del Organismo Ejecutivo¹⁴ además de la estructura y funciones de la administración pública nacional ejecutiva, que en realidad viene a ser algo así como los órganos superiores y de apoyo de la administración pública nacional central.

Referencias: 

[1] https://www.prensalibre.com/guatemala/politica/giammattei-propone-58-ley...
[2] Art. 174 de la Constitución Política de la República
[3] Art. 7 de la Ley del Organismo Ejecutivo
[4] Acuerdo Gubernativo 28-2020
[5] Ley de la Secretaria de Asuntos Administrativos y de Seguridad de la Presidencia de la Republica (SAAS) Decreto Número 50-2003
[6] https://www.agn.com.gt/diario-legal-publica-acuerdo-gubernativo-que-da-v...
[7] Sobre la descentralización territorial y por servicios y funcional, véase Corte de Constitucionalidad, Expediente 3130-2013 de 7 de mayo de 2015
[8] Fuentes Destarac, Mario «Secretarías de la Presidencia» en  elPeriodico, Guatemala, 13 de enero de 2020.
[9] Art. 183 «s» de la Constitución Política de la República
[10] Véase Corte de Constitucionalidad Expediente 2861-2007 de fecha 28 de enero de 2009 y Expediente 3087-2016
[11] Art. 165 «h» y 202 de la Constitución Política de la República
[12] Véase Corte de Constitucionalidad, Expediente 2914-2008 de fecha 1 de diciembre de 2009, en relación a la función pública.
[13] Véase Corte de Constitucionalidad, Expediente 2745-2012 de fecha 29 de noviembre de 2012; de igual modo, Corte de Constitucionalidad, Expediente 867-1995 de fecha                   22 de febrero de 1996.
[14] Art. 1  de la Ley del Organismo Ejecutivo

El fantasma de la recesión seguirá rondando el mundo en el 2020 y sin duda, tendremos un año con bastante incertidumbre y volatilidad en la economía global.

La palabra que definió la economía mundial en 2019 fue “incertidumbre”. Las bolsas de valores alrededor del mundo vivieron momentos de estrés por  la guerra comercial entre Estados Unidos y China, el comportamiento atípico en las curvas de rendimiento de Estados Unidos y Europa, el impasse del Brexit y las severas crisis políticas que experimentaron algunos países, entre otros factores.

A pesar de la incertidumbre, no se concretaron los peores escenarios y el año 2019 parece cerrar con optimismo para la economía mundial. A finales de año, las bolsas de valores registraron un alza que rompió varios récords históricos, sobre todo en Estados Unidos y algunos países de Europa. Según el FMI, la economía mundial cerrará el 2019 con un crecimiento de 3%  y la expectativa es que el 2020  sea levemente mejor, sobre todo con la “tregua” que aparentemente lograron  Estados Unidos y China; y la determinación de la Reserva Federal y varios Bancos Centrales de continuar con bajas tasas de interés. Todo parece que podemos esperar un 2020 menos turbulento… ¿O no?

Lo cierto es que los tres grandes bloques económicos del mundo, Estados Unidos, Europa y China, que juntos representan el 62% de la economía global, podrían enfrentar grandes desafíos en el 2020 y experimentar escenarios muchos más volátiles que el 2019.

Veamos el caso de Estados Unidos. Entre junio y septiembre pasado las tasas de interés de corto plazo fueron más altas que las tasas de largo plazo, algo totalmente inusual, que sucede cuando se avecina una recesión. Sin embargo, las tasas se normalizaron en el último trimestre del año y algunos  interpretaron que todo había sido una falsa alarma y afirmaron que el “peligro” había pasado. Pero hay que hacer notar que lo mismo sucedió en las recesiones de 1990-1991 y  2007-2009; las tasas de interés se comportaron extrañamente por algunas semanas o meses, luego se normalizaron y varios meses después iniciaron las crisis económicas. Por esa razón, sería muy aventurado decir que la economía de Estados Unidos está fuera de peligro. No se puede cantar victoria prematuramente.

Otro aspecto a considerar de la economía de Estado Unidos, es el comportamiento del mercado de vivienda. La Reserva Federal  de San Luis recientemente publicó un  estudio señalando que el comportamiento de este mercado en el último año, es consistente con la proximidad de una crisis económica, si se compara con lo sucedido en los meses previos de las últimas tres recesiones. Es un dato que no debe obviarse.

Y por último, ya pasaron diez años de la última recesión de la economía estadounidense y desde los años cincuenta se ha registrado por lo menos una crisis económica en cada década. Es cierto, la economía no es un reloj  y es imposible “predecir el futuro”, basándose en el comportamiento del pasado. No se puede asegurar que Estados Unidos sufrirá una recesión en el 2020; simplemente se puede decir que hay una probabilidad significativa de que eso suceda, de acuerdo a la experiencia de recesiones anteriores.

Por su parte, Europa continúa con sus dramas políticos y el Brexit seguirá siendo una fuente de incertidumbre en el 2020. La economía Alemana logró evitar entrar técnicamente en una recesión, pero es claro que se encuentra en una situación vulnerable. Gran parte de la curva de rendimiento de la Eurozona continúa en terreno negativo, debido a la política monetaria agresiva del Banco Central Europeo, pero también a la incertidumbre que se tiene sobre la economía y que provoca que los inversionistas busquen “seguridad” en los bonos del tesoro de los países más “confiables” de la Eurozona, incluso a costa de tener que perder para lograr dicha seguridad.

En el caso de China, la guerra comercial con Estados Unidos le esta pasando factura y se espera que el crecimiento del gigante asiático en 2020 sea menor al 6%, lo que sería el desempeño más bajo en varias décadas.

En América Latina se vivió un 2019 sumamente convulsionado y en el 2020 podría profundizarse. Argentina registraría su tercer año de recesión económica, en tanto que México y Brasil continuarían con un crecimiento endeble. No obstante, el incremento en el precio de las materias primas podría ayudar a mitigar parte de las crisis que atraviesan estos países, ya que mejorarían el valor de sus exportaciones.

Por último, Guatemala tendría un 2020 muy similar al 2019, con las remesas como principal motor de crecimiento. Los riesgos serían la baja ejecución del gasto público que enfrenta todo nuevo gobierno y la posibilidad de un fuerte incremento en el precio del petróleo por una eventual agudización de la crisis en Oriente Medio, que incrementaría la inflación, afectando directamente el bolsillo de los guatemaltecos.

El fantasma de la recesión seguirá rondando el mundo en el 2020 y sin duda, tendremos un año con bastante incertidumbre y volatilidad en la economía global.

Columna publicada originalmente en Revista Con Criterio. 

Las últimas 24 horas del régimen Morales

Ni Franz Kafka en una de sus novelas oscuras y a veces surreales hubiese podido imaginar un final tan apropiado para el régimen de Jimmy Morales y la Legislatura 2016-2020.

El primer acto fue un absurdo retraso de varias horas en la sesión solemne del Congreso de la República. En un principio, se desconocían las razones, pero con el paso de las horas la verdad salió a luz: la Junta Directiva saliente quería esperar la llegada del diputado Herbert Armando Melgar Padilla para poder ser juramentado. El diputado reelecto había sufrido una seria condición médica en una visita al exterior en diciembre pasado, y sin duda, aún hace mella en su condición física.

Lo surreal del episodio fue presenciar cómo el diputado ingresó en silla de ruedas, fue juramentado para la Legislatura 2020-2024, y acto seguido, fue retirado en camilla por Bomberos Municipales.

¿Tan atractivo resulta el cargo de legislador que ser juramentado amerita poner en riesgo la vida?

Conforme pasaban las horas, era evidente que el Congreso saliente mostraba un abierto irrespeto por el cronograma de la toma de posesión. Entre el retraso por esperar a Melgar Padilla y el almuerzo extemporáneo que se ofreció a los nuevos diputados, el Congreso se retrasó en casi cuatro horas.

El bochorno fue evidente. Delegaciones de países conocidos por su puntualidad prefirieron retirarse. Otros, cuya logística de vuelos les obligó a abandonar el Centro Cultural Miguel Ángel Asturias antes de iniciar la transmisión de mando. La guinda al pastel fue el Presidente de El Salvador, Nayib Bukele, quien, con su conocida capacidad de comunicación en redes, hizo mofa del retraso vía redes sociales.

Así, el evento de transmisión de mando presidencial, programado para las 3:00 de la tarde, inició hasta las 7:00 de la noche. Rápidamente las teorías de la conspiración abundaron: la Junta Directiva saliente, en común acuerdo con Morales, habían retardado lo más posible la entrega de la banda presidencial, para reducir el número de horas en que Morales se quedara sin el derecho de antejuicio.

Luego de haber dejado el cargo presidencial, la novela se hizo aún más surreal. Manifestantes que habían rodeado el PARLACEN para impedir que Morales fuese juramentado como diputado centroamericano, obligaron al organismo regional a buscar otra sede para llevar a cabo su sesión. Y así, escondidos de las manifestaciones, a mitad de la noche, y con una celeridad nunca vista, el Parlamento Centroamericano apresuró la juramentación de los diputados guatemaltecos.

Ahí llegó Morales y su acompañante, el exvicepresidente Jafeth Cabrera. El primero, con los ojos rojos, pero luciendo aires de grandeza; el segundo, cabizbajo y reconociendo en sus adentros que el poder -efímero como es- se había esfumado. Y así, a mitad de la noche, en un espectáculo surreal la dupla Morales-Cabrera fue juramentada y adquirió el tan anhelado derecho de antejuicio.

La explicación de la riesgosa -para su propia vida- juramentación de Melgar Padilla y del bochorno del PARLACEN cobró sentido el 15 de enero a las 6:00 am, cuando el Ministerio Público dirigió operativos para capturar a exfuncionarios señalados de actos de corrupción.

La trama cobró sentido. Melgar Padilla y Morales hicieron lo imposible para ser juramentados por miedo. El mismo miedo que hizo que Estuardo Galdámez, conocido por sus vanidades autoritarias, saliera huyendo después de quedarse sin inmunidad. El antejuicio quizá proteja a Morales, pero no a sus allegados. Para muestra, su financista y compadre, Othmar Sánchez, ya es prófugo de la justicia

Y así, luego del bochorno que provocó el miedo de unos pocos, Morales entra ahora en la fase en que el poder se diluye. A pesar de la cuantiosa seguridad que se recetó, no hay guardaespaldas alguno que le proteja del reproche social que ganó. A pesar del salario que se recetará como diputado del PARLACEN, ahora tendrá que adquirir el salmón y el Macallan con dinero propio y no de la SAAS. Aún si se llevó los atavíos de Casa Presidencial, día tras día, Morales caerá de nuevo en la realidad de un hombre corrompido por el poder. Poco a poco, se quedará sin su séquito de acompañantes para las interminables noches de Baco. Quizá solo el exministro Alonzo, a quien en una juerga le prometió apoyar como candidato presidencial para 2023, le acompañe por unas semanas más.

Poco a poco, la historia y la sociedad guateamteca irá mostrando su veredicto sobre Morales y el cuatrienio 2016-2020.

Los retos del Organismo Ejecutivo y del Congreso

Después de una larga transición (cinco meses) finalmente se dio la transición de gobierno. Asumió la nueva legislatura en el Congreso y el nuevo presidente y vicepresidente. Repasemos rápidamente los retos del ejecutivo y la situación del Congreso.

Retos del nuevo ejecutivo

La nueva administración tiene muchos desafíos. Las últimas encuestas hechas en la segunda mitad de 2019, dan cuenta que aproximadamente un 40% de la población piensa que el principal problema de Guatemala es la inseguridad; cerca de un tercio piensa que es la mala situación económica. Esas deberían ser las prioridades del gobierno.

Hay muchos temas de fondo que deberían ser prioridad. En primer lugar, la desnutrición crónica es un drama que padecen la mitad de nuestros niños. Literalmente les roba el futuro. El presidente Giammattei hizo una mención especial sobre ese asunto durante su discurso inaugural y ojalá se dediquen los esfuerzos prometidos para resolver el problema. No hay que inventar el agua azucarada. Chile, por ejemplo, es un caso interesante y otros países también lo han logrado.

En segundo lugar, rescatar la educación pública y la sanidad será fundamental. La cobertura de educación primaria llegó casi a un 99% hace diez años y ahora ronda el 78%. Recuperar cobertura y dar educación de calidad será un reto. La mano de obra guatemalteca tiene un promedio de 6 años y medio de escolaridad. Para desempeñarse en una economía moderna, esto es insuficiente. El problema es que los recursos no abundan y el sindicato de educación es un obstáculo para ello. Deberá enfrentarse a ellos con determinación.

En salud hay muchísimos más desafíos. Aumentar la cobertura será fundamental y hace falta mucha inversión en infraestructura con un presupuesto modesto dada la baja recaudación y la rigidez presupuestaria. Para variar, en salud también encontrará sindicatos muy poderosos.

En finanzas públicas hay que prestar atención a la baja relación entre recaudación fiscal y Producto Interno Bruto que, de acuerdo con cifras preliminares de SAT, podría ser la más baja desde 1995. Por otra parte, el Ejecutivo deberá negociar una ampliación al presupuesto dado que no se aprobó presupuesto para 2020. Veremos cómo navega en un Congreso tan fragmentado.

El Congreso

Por primera vez habrá 19 bancadas en el Congreso, la fragmentación más alta en nuestra era democrática. La elección de Junta Directiva se logró por un estrecho margen: la bancada ganadora, afín al oficialismo, sacó 82 votos (81 era el requerido) y la planilla de oposición, liderada por la UNE, obtuvo 77 votos. El dato más relevante es que la UNE se desgranó: 6 diputados suyos votaron por la planilla oficialista y sus votos fueron decisivos para esa victoria.

La coalición de 82 diputados que hizo posible la Junta Directiva que va a presidir el oficialista Allan Rodríguez consta de los 17 votos de VAMOS, 2 de Victoria, 6 de VIVA, los 9 de VALOR, los 3 de Unionista, 6 de UNE, los 12 de UCN, los 7 de TODOS, los 3 de Prosperidad Ciudadana, 1 del PAN, los 5 de Humanista, los 7 de FCN-Nación y 3 de BIEN. En total 13 bancadas.

La gran pregunta es si esa alianza que permitió formar Junta Directiva permitirá aprobar temas como la ampliación de presupuesto u otra legislación que requiera el Ejecutivo para hacer gobierno. Por otra parte, habrá que ver cómo se comporte la bancada UNE, la más grande del Congreso. Han perdido 6 elementos y los números pueden crecer en función de cómo avance el proceso contra Sandra Torres y el proceso de cancelación del partido.

Por último, no debemos olvidar que en las próximas semanas y meses se jugarán temas clave en el Congreso: elección de magistrados de Salas de Apelaciones y Corte Suprema de Justicia y luego elección de magistrados del Tribunal Supremo Electoral. Dependiendo de las facciones que consigan tomar mayor control en estos nombramientos, veremos quién gana el pulso de poder en instancias clave del juego político.

Legados institucionales y de política pública

Guatemala ha mantenido una polarización que nubla la vista y eleva las pasiones.

Evaluar la gestión de Jimmy Morales sigue siendo un juego binario: Si en su momento fui pro-Gobierno me hago de la vista gorda y reconozco que Morales quizá no fue “tan malo después de todo”. Si en su momento fui anti-Gobierno, caracterizo a Morales como el peor Presidente de la era democrática.

Sólo la historia juzgará fielmente lo ocurrido en Guatemala entre 2015 y 2019, y particularmente, el período agosto 2017-septiembre 2019. Cual Tiempos Recios, seguramente en seis décadas seguiremos debatiendo si todo aquello fue una conspiración del soviet de la calle 42 o si efectivamente se persiguió a los responsables de capturar el Estado guatemalteco para fines criminales.  Esa conclusión, sin duda, vendrá aparejada con la lectura de la historia sobre lo que realmente representó Jimmy Morales: el defensor de la soberanía y de la sociedad guatemalteca; o el defensor del statu quo y cómplice de las redes que han capturado al Estado de Guatemala.

Como ese debate resulta polémico para el contexto actual, quizá valga la pena evaluar la gestión de Jimmy Morales sobre otras variables. Por ejemplo, las políticas públicas y sus legados institucionales.

A nivel institucional, resulta alarmante lo ocurrido con la Policía Nacional Civil y el servicio diplomático. En el caso del primero, un esfuerzo de más de una década, con apoyo norteamericano, fue echado por la borda por el interés de tener mandos policiales “leales políticamente”. A nivel de la Cancillería, el daño fue mucho peor. Una institución que estuvo relativamente blindada de los vaivenes políticos, fue utilizada como un burdo botín. Embajadores y funcionarios de carrera sustituidos por amigos personales o personajes a quienes había que devolver favores políticos.

Los avances en indicadores económicos y sociales también son nulos. Los indicadores sobre desnutrición no se redujeron. La cobertura escolar no se amplió sustancialmente. La violencia homicida mantiene su tendencia decreciente, pero hasta hoy, no hay explicaciones de las razones detrás de este avance. Y todos ellos, fueron promesas -escuetas- de campaña de FCN y Jimmy Morales.

Quizá dos avances concretos es la recuperación de la red vial y superar la crisis de abastecimiento hospitalario de los años 2013-2015. Pero ambos casos se limitan a buenos ejercicios de gestión administrativa más que a políticas públicas de Gobierno.

En infraestructura, el legado anunciado con bombos y platillos es la inauguración del Libramiento de Chimaltenango. No hay ninguna obra de relevancia estratégica o innovadora de alcance nacional. Aunque, también es importante resaltar los avances mostrados a nivel de la gestión del Aeropuerto Internacional La Aurora, caso que al igual que los reseñados anteriormente, parece estar más relacionado con gestión individual que con políticas de gobierno.

A nivel de servicios públicos, poco ha mejorado. Guatemala sigue siendo un país sin correo, como lo era a principios de 2016. Por poco, estuvimos a punto de retornar al Ancien Regime en la emisión de licencias, y aunque se evitó una crisis inmediata, hace falta solución de largo pazo.

A nivel de política pública, un conteo reciente publicado por personeros de la Asociación Diálogos, señalaba que el Gobierno de Morales únicamente aprobó 6 nuevas políticas. Mientras que los últimos tres, aprobaron entre 19 y 36. Es decir, la producción de nuevas líneas de acción normativa y política fue muy deficiente en comparación con gestiones de gobiernos anteriores.

Y quizá estas pinceladas permitan esbozar una gran conclusión de la gestión de Morales: los avances que se identifican en estos cuatro años parecen más vinculados a la gestión individual de Ministros o Directores de instituciones, y no a nivel de política de gobierno. Mientras que a nivel macro, la gestión inter-institucional, los indicadores económicos y sociales o los legados institucionales parecen estar igual o peor que como se encontraban cuando Morales asumió la jefatura del Estado.

Una característica esencial para la institucionalización de las organizaciones políticas.

De acuerdo con la teoría sobre procesos de institucionalización, dos características esenciales de aquellas organizaciones que alcanzan el nivel de “institución” es haber desarrollado mecanismos para resolver disputas internas y que logran sobrevivir procesos de circulación de liderazgos.

Esas dos características han estado tradicionalmente ausentes en el sistema de partidos políticos luego de la transición democrática. La mayoría de los partidos han mostrado una incapacidad sistémica para atender la disidencia interna, fomentar la competencia de liderazgos y generar transiciones de poder de forma institucionalizada.

Por ejemplos, a principios del nuevo milenio, el Partido de Avanzada Nacional vivió una escisión entre sus principales liderazgos, lo que a la postre llevó a que cada una de las facciones en disputa fundaran sus propias organizaciones políticas: el Partido Unionista y el Partido Solidaridad Nacional.

Caso similar ocurrió con la UNE, de cuyo seno emergieron los partidos Líder y Todos, ambos vinculados con liderazgos alternos (Manuel Baldizón y Roberto Alejos) que, al no encontrar espacios de disidencia dentro del partido, optaron por crear sus propias organizaciones.

 Y así podríamos reseñar incontables historias dentro del mundo político-partidista de las últimas dos décadas. Y en todos casos la historia parece ser la misma: cuando surgen liderazgos alternos o grupos disidentes dentro de la organización madre, al no existir mecanismos formales de disputabilidad o de competencia para acceder a los puestos de toma de decisiones.

Atender este problema implica redefinir algunas de las reglas internas del funcionamiento de los partidos políticos, pero además, implica un cambio de patrones culturales de comportamiento.

A nivel de normativa, la utilización de mecanismos como elecciones primarias, voto secreto en las asambleas partidarias, la obligatoriedad para que se postulen dos o más planillas en las elecciones internas de los partidos, o que deba utilizarse alguna fórmula proporcional de minorías, permite que distintas facciones accedan a espacios de poder dentro de los partidos.

Pero luego, también se requiere de un cambio de patrones culturales. En Guatemala la disidencia se considera traición. Cuando la competencia de ideas o planteamientos dentro de una organización es parte fundamental del enriquecimiento programático. También se asume que los “platos sucios se lavan en casa”, cuando en algunas ocasiones publicitar la existencia de visiones encontradas dentro de una institución ayuda -precisamente- a mostrar la amplitud de visiones que coexisten.

Reconocer el valor del debate político interno, desarrollar mecanismos que permitan visibilizar las disputas internas, además de fortalecer los órganos encargados de dirimir conflictos (tales como el Tribunal de Honor o el Órgano de Control y Fiscalización) resultan necesarios para fomentar la disputabilidad en el marco de la institución partidaria.

Con esas rutas, quizá resulte posible pensar en partidos donde coexistan facciones con distintas ideas programáticas, en donde haya realmente competencia por los espacios de toma de decisiones, y en donde se respete a las minorías disidentes.

Para muchos la salida de Jimmy Morales del gobierno significa que puede ser perseguido legalmente, pero el artículo 27 del Tratado del PARLACEN se convertiría en un obstáculo. 

Como es de público conocimiento, los presidentes de los países que forman parte del Parlamento Centroamericano (PARLACEN) se convierten en diputados de dicho cuerpo una vez entregan el cargo (artículo 2, inciso “b” del Tratado constitutivo). El artículo 27 del Tratado del PARLACEN establece que sus diputados tienen las mismas inmunidades que tienen los diputados de los congresos o asambleas nacionales. Debido a que los diputados al Congreso de la República de Guatemala gozan de derecho de antejuicio, los diputados guatemaltecos al PARLACEN, también.

La resolución de la CC del 2004

Dicho eso, hay mucha confusión en buena parte de la población, ya que en redes sociales circulan fragmentos de una conocida sentencia que dictó la Corte de Constitucionalidad (CC) en los expedientes acumulados 12-2004 y 213-2004 donde se declaró la “inconstitucionalidad” de los artículos del Tratado Constitutivo del PARLACEN referentes a la inmunidad de los diputados.

Sin embargo, al respecto caben dos aclaraciones: a) que el Protocolo del PARLACEN se reformó en el año 2008 y la jurisprudencia posterior de la CC ha ido en otro sentido; y b) que en todo caso el órgano encargado de aplicar el Protocolo del PARLACEN es la Corte Centroamericana de Justicia y no nuestros tribunales domésticos.

Reformas al PARLACEN en 2008 y jurisprudencia de la CC

En el 2008 se hicieron reformas al Tratado Constitutivo del PARLACEN las cuales fueron aprobadas por el Congreso de Guatemala mediante Decreto 58-2008. En el año 2012 se planteó una acción de inconstitucionalidad contra los artículos del Tratado que disponen la incorporación automática de los ex presidentes y ex vicepresidentes de los países miembros.

En aquel fallo, expediente 56-2012 de la CC, se rechazó el planteamiento de inconstitucionalidad aduciendo que el artículo 27 de la Convención de Viena en Materia de Tratados establece que “Una parte no podrá invocar la disposiciones de su derecho interno como justificación el incumplimiento de un tratado”. En tal sentido, la Corte consideró que no podía declarar inconstitucional el articulado de un tratado internacional porque con ello estaría incumpliendo un compromiso que adquirió el Estado de Guatemala conforme a las normas del derecho internacional.

Concretamente en el caso de la inmunidad de los diputados al PARLACEN, sirva el caso de Rafael Espada como ejemplo de una continuidad de la jurisprudencia anterior. En 2015 Espada, ya entones ex vicepresidente y por tanto diputado al PARLACEN, presentó un amparo contra una decisión de la Corte Suprema de Justicia en la que este tribunal afirmaba que no tenía inmunidad por aquella sentencia del año 2004 a la que me referí al inicio. La CC en expediente 3955-2015 falló a favor de Espada y refirió al expediente 56-2012 dejando muy claro que aquella sentencia del año 2004 no era aplicable por las cuestiones de derecho internacional que explicamos antes.

El caso Portillo y la comptencia de la Corte Centroamericana de Justicia

Según la edad del lector, recordará o no que la discusión de la inmunidad de los diputados al PARLACEN y la incorporación automática de los ex presidentes a dicho parlamento tiene un precedente muy sonado en 2004: Alfonso Portillo. Cuando Portillo culminó su mandato y pasó al PARLACEN, fue acusado penalmente y por virtud de aquel falló de la CC del año 2004, los tribunales guatemaltecos no respetaron su inmunidad.

Portillo acudió a la Corte Centroamericana de Justicia y en sentencia de fecha 5 de mayo de 2008 esta corte resolvió “Declarar no ejecutable la resolución de la Honorable Corte de Constitucionalidad de Guatemala de fecha 20 de julio del dos mil cuatro, contenida en los expedientes acumulados 12-2004 y 213-2004 (…)”. ¿La razón? Por una parte, el propio artículo 27 de la Convención de Viena sobre tratados y, por otra parte, que por el artículo 35 del Protocolo de Tegucigalpa estamos bajo la jurisdicción de la Corte Centroamericana de Justicia y es dicho tribunal el encargado de dirimir las controversias derivadas de los convenios en materia de integración.

¿Conclusión? Jimmy Morales tiene inmunidad porque será diputado al PARLACEN. La única pregunta válida es, ¿en qué momento adquiere la inmunidad? El reglamento interno del PARLACEN dice en su artículo 19 que: “La Diputada o Diputado Centroamericano Titular que ha sido juramentado, toma posesión del cargo a partir de dicho momento, adquiriendo todos los derechos y obligaciones inherentes.” (resaltado propio). En tal sentido, cabe interpretar que Morales adquirirá la inmunidad cuando sea juramentado. ¿Habrá tiempo para que las autoridades lo procesen antes de su juramentación? Parece difícil.

Si cada país de Centroamérica mantiene su subdesarrollo económico, político y social, se consolidará el problema multidimensional de la región y será una amenaza creciente para todo el continente.  

Centroamérica está formada por 6 países en 499 mil kilómetros cuadrados y tiene 49.3 millones de habitantes, de los cuales 42% son pobres, tienen 2.4 hijos por mujer, escasa educación, mala salud y pocas oportunidades.  

En Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua viven el 81% de centroamericanos, y de ellos 48% son pobres. Estos 4 países tienen los peores índices sociales del continente y los niveles más bajos de inversión y creación de oportunidades. Costa Rica está deteriorando sus números por problemas internos y por ser parte de un vecindario muy disfuncional. Panamá es la excepción, pero su futuro está ligado al centro del Continente.  

En los últimos 30 años las economías de la región han tenido un crecimiento marginal e insuficiente, con el que tardarían, en promedio, 30 años en duplicar su PIB per cápita. Y la población ha crecido 67%, aumentando la pobreza. Con estos números, estos países, serán siempre pobres y fuente de migración ilegal.

La corrupción, la falta de inversión y escasez de oportunidades, el alto crecimiento poblacional y la inseguridad han provocado que 1 de cada 3 centroamericanos quieran emigrar.

El 80% de las drogas que llegan a USA pasan por Centroamérica dejando una secuela creciente de violencia y corrupción. Pero lo más grave es que el poder corruptor del narcotráfico convirtió a Guatemala y a Honduras en narco Estados y los demás corren el mismo riesgo.

Solo en Guatemala se calcula que el 75% del financiamiento de las últimas cinco campañas electorales provino de la corrupción y el narcotráfico.  

Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua tienen economías mayoritariamente dependientes de las remesas familiares provenientes de la migración ilegal, la corrupción y el narcotráfico.

Es una amenaza para la seguridad del hemisferio continental el hecho que desde las dictaduras militares de los 70s y 80s hasta hoy, se han formado y consolidado grupos criminales que han incursionado en la política y están convirtiendo los países de la región en Estados criminales y narco Estados. La política, el congreso, el sistema de justicia y el poder ejecutivo están contaminados, y en muchos casos secuestrados, por el crimen organizado.

Las proyecciones para los próximos 20 años, si no hay cambios drásticos en la forma en que se gobierna la región, serán más pobreza, migración ilegal, narcotráfico y crimen organizado; y, por lo tanto, una amenaza a la seguridad del hemisferio.

La realidad es que la región está formada por países pequeños, mal administrados y poco competitivos para el mundo de hoy, y separados, no tenemos economías de escala.

Los dos pilares del desarrollo de las naciones son: instituciones democráticas que garantizan el Estado de derecho y el crecimiento económico.

Abrir la posibilidad a un crecimiento económico más vigoroso facilitaría el fortalecimiento de las instituciones democráticas de la región.

Los pueblos creen en la democracia y en el Estado de Derecho cuando tienen qué comer. 

Si cada país de Centroamérica mantiene su subdesarrollo económico, político y social, se consolidará el problema multidimensional de la región y será una amenaza creciente para todo el continente.  

La opción audaz y ambiciosa es la creación de una Comunidad Económica Centroamericana –CECA–que promueva la inversión, impulse la creación de oportunidades y facilite la coordinación en materia de seguridad transnacional.

Centroamérica lleva 70 años discutiendo la integración económica. Ha habido avances, pero son insuficientes. Hoy se identifica una ventana de oportunidad –que podría durar 24 meses– porque hay más consenso sobre los desafíos del mundo de hoy entre quienes toman las decisiones, pero, en especial, porque se reconoce que estamos fracasando y que llegó la hora de intentar algo distinto.

¡Qué regalo sería este para Centroamérica en 2020!