La llegada al poder de gobiernos de izquierda y el sentimiento anti status quo cada vez más acentuado en el electorado latinoamericano, que en este ciclo electoral 2021-2022 se ha inclinado por el “voto castigo”, ha precipitado un nuevo viraje geopolítico en la región que ya varios analistas adelantábamos desde el año pasado. Y que al día de hoy, en el marco de la IX Cumbre de las Américas, en las ciudad de Los Ángeles, se hace palpable y evidente.

En los últimos días, la cumbre ha estado envuelta en todo tipo de polémica que va desde los países que no fueron invitados por Estados Unidos, hasta los países latinoamericanos cuyos presidentes decidieron no asistir. Las razones por las que varios mandatarios decidieron no ir son diversas. En el caso de México, Honduras, Bolivia y algunas islas del Caribe, se debe a la negativa de Estados Unidos de invitar a Cuba, Nicaragua y Venezuela. En el caso de Guatemala, se debe a la posición de la embajada de Estados Unidos en ese país frente al nombramiento de Fiscal General en el mes de abril y en el caso de El Salvador, en los últimos meses las relaciones de Bukele con la Casa Blanca también han sido tensas por el enfrentamiento con del Estado salvadoreño con las pandillas y el cuestionamiento de Washington por el respeto a los Derechos Humanos.

Para no dejar de sumar a la discusión, pero tal vez aportando claves desde una perspectiva diferente, presentamos varias realidades regionales que quedan al descubierto luego de esta cumbre, en la que casi la mitad de los países de la región no asistieron.

La crisis definitiva del proyecto globalizador que lideró Estados Unidos en la Posguerra Fría. Atrás quedaron los años en donde la defensa de valores comunes de democracia, respeto a los Derechos Humanos y economías abiertas, era el marco en que se entendían los países de la región. Lo que queda claro es que el esquema post-Guerra Fría de la tercera oleada democrática y el Consenso de Washington llegó a su fin. A esto debemos sumarle la creciente debilidad de la OEA como organismo regional multilateral de cooperación, de la gradual insubordinación de los gobiernos latinoamericanos al Sistema Interamericano en tanto instancia de protección frente a las violaciones a Derechos Humanos, y ni hablar de la ineficacia e la Carta Democrática, que en sus cortas dos décadas de vida, ha probado no ser un instrumento efectivo de control democrático en la región, sobre todo frente a las autocratizaciones recientes de Venezuela y Nicaragua. Pareciera que los mecanismos internacionales encargados de subirles los costos a los gobiernos que se extralimitan en sus funciones, tienen a muchos sin cuidado.

El triunfo del discurso soberanista y los nuevos esquemas de integración. Consecuencia del punto anterior, observamos que desde comienzos de los dos mil con la llamada “marea rosada” y el “socialismo del siglo XXI”, comenzaron a parecer nuevos órganos de integración como Unasur, Celac, Alba y Petrocaribe, financiados por los petrodólares venezolanos y muy anclados en el carisma de los populistas de esa primera generación: Hugo Chávez, Lula Da Silva y Néstor Kirchner. Pero desde 2021, con la avalancha de gobiernos de izquierda que avanzan en el continente, ya se ha convertido en un bloque consolidado. Lo que vemos en estos momentos es a una región que pareciera reacomodarse: en el caso de los gobiernos de izquierda, en torno al reciclado discurso “antiimperialista” y de “dignidad de los pueblos”. Y en el caso de los gobiernos de derecha, en torno a un discurso soberanista de no intromisión en sus asuntos internos.

La factura de una política exterior de Estados Unidos ambivalente con respecto a la defensa de la democracia en la región. Desde los ataques del 11 de septiembre de 2001, América Latina dejó de ser una prioridad para los Estados Unidos, que centró su política exterior y recursos hacia el Medio Oriente. Estos años de abandono, que comienzan con el gobierno de George W. Bush, empezaron a hacer efecto con la emergencia de discursos cada vez más antagónicos hacia el liderazgo de Estados Unidos[1] en la región durante la primera ola de gobiernos afines al Foro de Sao Paulo y además en pleno boom de las materias primas, que los puso en una posición altiva frente a un Estados Unidos que atravesaba la severa crisis económica de 2008. Lamentablemente, la caída de los precios en las materias primas y la consecuente pérdida de popularidad de muchos de estos gobiernos populistas, coincide con el gobierno de Barack Obama, que tenía una tesis diferente sobre estos regímenes que minaban la región y que estaban patrocinados desde Caracas y La Habana[2]. La guinda la pondrían el descongelamiento de relaciones con Cuba durante el gobierno de Obama en 2013. A pesar de los intentos de Donald Trump de retomar la mano dura frente a Cuba y Venezuela y de alinear a los países democráticos en torno a un frente común[3], en el presente, Joe Biden pareciera ser un continuador de la política blanda de Obama que plantea que las sanciones son ineficaces para procurar una transición a la democracia en esos países[4]. Esta inconsistencia a lo largo de cuatro presidencias, ha pasado una factura con costos políticos y humanos incalculables en todo el continente.

El fin de la histórica neutralidad de México. México ha tenido una tradición histórica de neutralidad en la región que puso en práctica durante todo el siglo XX y buena parte del XXI. La llamada “Doctrina Estrada” del Partido RevolucionarioInstitucional de los años treinta consistió en la doctrina de la no intervención, en no apoyar golpes de Estado y en reconocer gobiernos basados en el ejercicio efectivo del poder y no en la legitimidad de origen. Sin embargo, AMLO valiéndose de una clara parcialidad disfrazada de pragmatismo, ha roto con esa neutralidad histórica al emprender este boicot a la IX Cumbre de las Américas y al decantarse tan fervientemente por la defensa de los rogue states de la región: Cuba, Nicaragua y Venezuela. Por ende, AMLO, se ha erigido como el líder abanderado del bloque ideológico y geopolítico del socialismo del siglo XXI que vuelve a emerger en Latinoamérica formado por la Celac, Alba, Unasur y Petrocaribe.

[1] Recordemos los insultos de Hugo Chávez en 2006 “You’re a donkey, mister Danger”, refiriéndose al presidente Bush. El discurso del “Huele a azufre”, de Hugo Chávez en la ONU, también en 2006. Y justo el 11 de septiembre de 2008 su infame “Váyanse al carajo, yanquis de mierda”.

[2] Luego de las tensas relaciones con Bush, recordemos el gesto de Chávez con Obama en la V Cumbre de la Américas en 2009, cuando le regala el libro de Las venas abiertas de América Latina, de Eduardo Galeano. Obama intenta un abordaje diferente con el tema de Venezuela y opta por la tesis de funcionarios como Thomas Shannon y por el Centro Carter, de favorecer la vía electoral y el diálogo entre el chavismo y la oposición como fórmula para salir de la crisis política.

[3] Nos referimos a la integración a su estrategia para atender la crisis en Venezuela y Cuba de los llamados “Halcones” de la era Bush y de Reagan como John Bolton, Elliott Abrams y Mauricio Claver Carone. También al apoyo a la OEA bajo la gestión de Luis Almagro en 2019, los intentos de activación de la Carta Democrática en los casos de Venezuela y Nicaragua, y la creación del Grupo de Lima en ese mismo año.

[4] La política exterior del presidente Biden hacia América Latina es tan confusa que basta solo ver el caso de Venezuela: el gobierno de Estados Unidos no reconoce a Nicolás Maduro como presidente de Venezuela, de hecho, DHS está ofreciendo una recompensa de 15 millones de dólares a quien proporcione información que conduzca a su captura por sus vínculos con el narcotráfico. Sin embargo, Biden no extendió invitación a la IX Cumbre de las Américas a Juan Guaidó, a quien todavía ese gobierno reconoce como el presidente legítimo de Venezuela. Por cierto, esto no evitó que a finales de febrero de 2022, una comisión de Washington llegara a Caracas a reunirse con Nicolás Maduro en el Palacio de Miraflores a negociar temas de suministro de combustible al país del norte y que comenzaran a levantar las sanciones que impedían que Venezuela exportara petróleo.

El resultado de una estrategia con más garrote que zanahoria en el plan de atacar la “raíz” de la migración ilegal. En 2021, en plena crisis de migrantes en la frontera sur de Estados Unidos, la vicepresidenta Kamala Harris ha liderado la estrategia de atacar las raíces de la migración ilegal desde el Triángulo Norte de Centroamérica, que abarca varios ejes que van apoyar en la mejora de la calidad institucional y de gobernanza de la región y atraer inversión extranjera, a través de la diplomacia, la cooperación y las sanciones. En varios círculos diplomáticos y técnicos de Washington de la actual administración se comparte el diagnóstico de que la causa de la migración ilegal estriba en la corrupción de las élites políticas y económicas de la región. De acuerdo con el subsecretario para América Latina, Juan González, el plan de atacar las root causes of migration, contiene “zanahorias y garrotes”, siendo la zanahoria la atracción de inversiones de empresas extranjeras y la cooperación en temas sociales y de inclusión a los países. Por su parte, el garrote sería la política de sanciones individuales a personas que incurran en delitos de corrupción. Sin embargo, luego de un año, pareciera que sólo ha habido garrote ya que las relaciones con los gobiernos del Triángulo Norte atraviesan fuertes tensiones y la promesa de la vicepresidenta el año pasado de asegurar 1200 millones de dólares en inversión privada para impulsar las economías regionales, no ha sido cumplida del todo. De hecho, este año hay un récord de migración ilegal a Estados Unidos en comparación con años anteriores, lo que hace que expertos duden de la eficacia de la estrategia, al menos en el corto plazo. Este año, la vicepresidenta Harris ha prometido redoblar esfuerzos con una inversión de 3200 millones, esperando que se comiencen a ver resultados.

La pérdida de hegemonía de EEUU frente a un nuevo competidor como lo es China que no condiciona sus relaciones a valores. En diciembre de 2021 hubo una reunión ministerial de la CELAC con China, presidida por México a la que acudieron todos los países de América Latina y China los incorporó a todos sin excepción a su estrategia de desarrollo global. Analistas afirman que esta nueva autoconfianza de los países latinoamericanos de plantársele a Estados Unidos tiene que ver con la influencia de China. Además, en días recientes, un vocero de la cancillería China, Zhao Lijian, ha salido a apoyar la postura de AMLO frente a la Cumbre de las Américas y manifestó que no era una cumbre de las Américas sino de los Estados Unidos, y que lo único que le ha dejado Estados Unidos a la región ha sido “sanciones indiscriminadas, inflación e interferencia política”. No olvidemos que desde hace varios años, China ha comenzado a copar las balanzas comerciales de los países de Suramérica, convirtiéndose en el principal socio comercial de todos los países exceptuando tal vez sólo a Ecuador y Colombia. A pesar de que en Centroamérica, el Caribe y México, Estados Unidos sigue siendo el principal socio comercial, la penetración de capitales chinos en esas economías es cada vez más creciente.

Los resultados de este súper-ciclo electoral latinoamericano que se inauguró en 2021 con elecciones presidenciales en Ecuador, Perú, Honduras y Chile y elecciones parlamentarias en El Salvador, México y Argentina —y que continúa hasta 2022 con las elecciones presidenciales en Costa Rica, Colombia y Brasil— parecieran reflejar una tendencia de dimensiones continentales en toda América Latina: la alta polarización ideológica en la oferta política y el corrimiento de las preferencias electorales hacia los extremos[1].

¿Qué explica esta tendencia? Algunas hipótesis tienen que ver con la contingencia sanitaria de 2020, y otras (más estructurales), responden a la evolución histórica de la región en las últimas tres décadas.

[1] Mención aparte merecen las votaciones ¾que no elecciones¾ de regímenes abiertamente autoritarios hegemónicos como Nicaragua y Venezuela que las utilizan como una manera de aparentar formas democráticas y ratificarse en el poder.

En un primer sentido —y en relación con el desempeño de estos países durante la pandemia del Covid-19—, recordemos que América Latina posee el 8% de la población mundial, pero tiene alrededor del 30% de los fallecidos por la pandemia a nivel global y aún conserva una de las tasas de vacunación más bajas del hemisferio (ourworldindata). Su economía cayó -6.8%, sumando 22 millones de seres humanos a la pobreza ya existente en la región (Cepal).

El impacto de esta crisis sanitaria y económica en pleno ciclo electoral ya sería de suyo suficiente para explicar los fuertes virajes políticos que experimenta América Latina. En este contexto, es lógico que los gobiernos latinoamericanos, desfinanciados, sin capacidad de re-distribuir y de ofrecer satisfactores a una población cada vez más empobrecida y que demanda más del sistema político; necesariamente sufran el “voto castigo” de los electores, independientemente del signo ideológico al que éstos respondan.

De manera que el “voto castigo” puede explicarnos (parcialmente) los virajes a la extrema izquierda que se dieron en 2021, en las elecciones presidenciales de Perú, con Castillo, y Honduras, con Castro; pero también el fin del populismo correísta y viraje a la derecha liberal en Ecuador, con Lasso y la victoria de la derecha en las parlamentarias de Argentina.

Otra conjetura que puede ayudarnos a explicar el fenómeno de la polarización en estos procesos electorales, se relaciona con la creciente desafección de los latinoamericanos hacia la democracia. Pareciéramos atravesar un período de desencanto con la política y eso ha desembocado, según expertos, en una crisis de representación y de liderazgos y un fuerte rechazo hacia el status quo.

El último informe presentado por Latinobarómetro en 2021 sigue reflejando una caída sostenida en el apoyo de los latinoamericanos a la democracia. Mientras en 2010, un 63% de los latinoamericanos decía apoyar la democracia; en 2020 sólo el 49% dice apoyar la democracia, perdiendo 14 puntos porcentuales en apenas una década. Más preocupante es que un 13% de los latinoamericanos dice apoyar abiertamente un autoritarismo, y un 27% refiere que le es indiferente el tipo de régimen que se encuentre en el gobierno ¿Cómo explicar esto y qué nos dice la historia reciente?

La primera explicación es económica: puede inferirse una correlación evidente entre la caída sostenida de la economía latinoamericana desde 2014 —al derrumbarse los precios de las materias primas— con la caída del apoyo a la democracia en la última década. Pero basta con repasar el contexto de nuestra región de hace poco más de treinta años, en plena crisis de la deuda y durante la llamada tercera oleada democrática, para entender que el malestar del latinoamericano hacia la democracia tiene otras explicaciones más allá de lo económico.

Hacia finales de los ochentas, cuando las naciones democráticas y desarrolladas del mundo occidental subieron el costo del abuso institucional a las naciones no democráticas; la democracia como sistema de gobierno comenzaría a aparecer en naciones donde incluso las condiciones internas eran desfavorables para su aplicación y ejercicio. En ese sentido, para 1990, prácticamente todos los países de América Latina (con la sola excepción de Cuba) eran al menos nominalmente democracias presidencialistas y abrazaron los ideales liberales de Estado de derecho y economías abiertas.

En ese sentido, el desgaste de la democracia en América Latina tiene que ver, en principio, con una confusión de términos y significados. Por una parte, se entiende a la democracia como un medio de acceso al poder por elecciones libres, y por otra parte, se entiende a la democracia como una forma de gobierno que canaliza las demandas sociales (de bienes y servicios, de reconocimiento de derechos, etc.) de la población. De manera que a inicios de los noventas, si bien se resolvió el problema del “acceso al poder político”; no se subsanó el tema del “ejercicio del poder político”. Es por esta razón que a pesar de que en la región se celebran periódicamente elecciones los problemas de corrupción, clientelismo, impunidad y socavamiento del Estado de derecho, persisten e incluso se han profundizado en las últimas décadas. Y también explica por qué en algunos países ha irrumpido con tanta fuerza el populismo autoritario (de cualquier signo ideológico) que propone acabar con los pactos de conciliación de élites que inauguraron estas democracias liberales en América Latina de finales del siglo XX.

Estos pactos de conciliación de élites, que hasta hace pocas décadas dieron gobernabilidad y estabilidad democrática a países como Perú (con los gobiernos del APRA) y Chile (con la Concertación); hoy en día están siendo galvanizados por el rechazo cada vez más grande de la población, que pareciera decantarse por las opciones más polarizantes de la oferta política, cuya propuesta principal es, precisamente, abolir el sistema existente y refundar el pacto social.

Una tercera teoría tiene que ver con la penetración cada vez más fuerte de las redes sociales y su influencia en la erosión de procesos electorales en América Latina. A pesar de los rezagos económicos que enfrenta nuestra región, su tasa de conectividad a internet es alta, en comparación con otras regiones del mundo en vías de desarrollo. De acuerdo con cifras del BID-Microsoft, un 71% de la población urbana latinoamericana y un 37% de la ruralidad, cuenta con opciones de conectividad a internet. De los latinoamericanos con acceso a internet, un 82% usa redes sociales, siendo Facebook y Whatsapp, las redes con mayor porcentaje de usuarios (statista.com).  

Estos datos representan un desafío para la región latinoamericana, que aún presenta importantes brechas sociales, porque si bien es bastante positivo que las telecomunicaciones sean cada vez más accesibles para la población de ingresos medios-bajos y bajos; esto está creando una disrupción social que no hemos dimensionado, porque ahora podemos ver cómo se vive en otras latitudes del primer mundo y, especialmente, cómo viven nuestras élites locales. Eso está llevando a que las demandas de la población sean cada vez más aspiracionales, y en un contexto de desigualdad como el latinoamericano (donde el elevador social está estancado), se están generando mayores niveles de descontento público, que contribuyen, a su vez, a niveles más altos de inestabilidad institucional.

A esto debemos sumar el tema del funcionamiento de los algoritmos, que segmentan los contenidos por preferencias y que privilegian todo tipo de sesgos, encerrándonos en burbujas de opinión, que a su vez son alimentadas por las fake news, los clickbaits, que de alguna forma exaltan las reacciones más emocionales y le dan más visibilidad de la necesaria a las opiniones más extremas y radicales.

Ciertamente estamos atravesando una era de ruptura de consensos y de gran polarización ideológica en la región y eso se refleja en la oferta electoral de los últimos meses. Pero a diferencia de otros momentos de la historia reciente latinoamericana —como por ejemplo, cuando irrumpió el llamado “socialismo del siglo XXI”— hoy nos encontramos en un panorama distinto, debido a la gran fragmentación de esa oferta electoral. Tal vez sólo con las excepciones de AMLO, en México, y de Nayib Bukele, en El Salvador; lo que estamos viendo en el resto de la región es que ninguna de las opciones políticas (por más extremas que sean), son definitivamente una “aplanadora” que concentran todo el poder para llevar a cabo sus proyectos políticos de cambio radical.

Es el caso del Perú, con Pedro Castillo, quien no logró una mayoría en el Congreso que le permita impulsar su agenda de gobierno y virtualmente pareciera ser el caso de Xiomara Castro en Honduras, quien necesariamente tendrá que pactar con otras coaliciones para lograr una bancada fuerte en el legislativo. Del lado de la derecha liberal, también Guillermo Lasso en Ecuador debe hacer frente a una oposición correísta con importantes espacios de poder todavía en el país. Lo mismo está sucediendo en Chile, donde a pesar de la victoria de Gabriel Boric en las presidenciales, tendrá que gobernar con un Congreso sumamente fragmentado y una Convención Constituyente con cada vez más desacuerdos.

Todo apunta a que la tendencia a la polarización y la fragmentación continuará en 2022. A tres semanas de las elecciones en Costa Rica, el ex presidente José María Figueres, lidera las encuestas y cuenta apenas con el 18% de intención de voto, en una oferta de más de 25 candidatos a la presidencia. Luego le seguirán las elecciones en Colombia, donde las fuerzas de derecha y de centro irán divididas frente a la extrema izquierda de Gustavo Petro. Y hacia finales del año será el turno de Brasil, donde las elecciones serán una contienda polarizada entre las dos fuerzas políticas radicales y extremas del país suramericano, representadas en Lula Da Silva y Jair Bolsonaro.

Introducción

Durante buena parte del siglo XIX los países de Centroamérica vivieron toda suerte de altibajos y de experimentos unionistas y caudillistas. Desde la frustrada República Federal Centroamericana en tiempos de la independencia de España —que fue desecha por el caudillo conservador guatemalteco Rafael Carrera en 1838—, hasta otro ensayo de unificación por parte del caudillo liberal, también guatemalteco, Justo Rufino Barrios en 1885, que terminaría siendo rechazado en su momento por Costa Rica, Nicaragua y El Salvador. Luego, una década más tarde, entre 1895 y 1898, habría otra tentativa propiciada por el presidente hondureño, Policarpo Bonilla, sin embargo, Guatemala y Costa Rica no formaron parte de esta república y finalmente este intento de unión se vería desbaratado por el golpe de Estado del general salvadoreño Tomás Regalado.

Todos estos intentos naufragados de una gran república federal y de regresiones conservadoras regionalistas, desembocaron en un clima de ingobernabilidad, de revoluciones, golpes de Estado y una inestabilidad política que comenzó a preocupar por primera vez a los Estados Unidos, país que en aquel momento atravesaba una agresiva industrialización producto del fin de la guerra de secesión y de la vertiginosa expansión al oeste. En ese sentido, estos cambios internos dentro de la naciente potencia del norte transformaron la mirada de aquel país hacia su vecindad, a donde pensaron que podían expandir su influencia y además contrarrestar a Europa, que en esos años adelantaba una política de corte imperialista en África y algunos países de Asia, con algunas incursiones en América Latina.  

Esto también puede interpretarse como una suerte de “sustitución” por parte de los Estados Unidos, del papel tutelar que por varios siglos desempeñó la Corona en las colonias de la América española. Si bien desde las independencias, las nuevas repúblicas latinoamericanas anduvieron “a su suerte” aspirando a ejercer su soberanía y gobernarse a sí mismas; de alguna forma arrastraban una herencia colonial que necesitaba el “arbitraje” de una “metrópoli” que pudiera resolver las controversias entre sus élites. Y ese vacío que en un momento dejó la Corona Española y la Real Audiencia; en el siglo XX pasaría a llenarlo Estados Unidos y “la embajada”.

Las relaciones exteriores implementadas en Estados Unidos durante la presidencia de Theodore Roosevelt con su famoso “Corolario” a la Doctrina Monroe, básicamente justificaba la intervención de los Estados Unidos frente a cualquier agresión imperialista extranjera en América (tanto en los Estados Unidos, como “América” en su sentido continental: Centroamérica y el Caribe principalmente).

Esta política se materializaría en Centroamérica en los pactos de Washington de 1907, a través del Sistema de convivencia e integración de los países centroamericanos (propiciados por Estados Unidos y México), que en su momento comprometieron a Centroamérica a una serie de medidas para preservar la paz en la región, pues ya era percibida en ese momento como un territorio conflictivo e inestable. Los logros más importantes de la Conferencia de Washington de 1907[1] fueron, en primer orden, la creación de la Corte de Justicia Centroamericana, y en menor orden, el compromiso de las naciones centroamericanas que, a través del Tratado General de Paz y Amistad, acordaron no reconocer gobiernos surgidos de golpes o revoluciones. Y finalmente, la creación del Instituto Pedagógico de Centroamérica para dar formación a los maestros de la región.

A partir de 1914, este sistema de integración entraría en crisis y en 1923 se hizo una revisión al Tratado General de Paz y Amistad[2], donde se mantenían las cláusulas principales, pero no se estimuló un compromiso fuerte y sincero por parte de las naciones centroamericanas para cumplirlas, es decir, no se subsanó la debilidad del sistema para efectuar los acuerdos en la práctica, lo que la llevó inexorablemente a su extinción.

Luego del desgaste de la imagen de Estados Unidos como la «policía del mundo» con su política del garrote, y como un intento de revertir la percepción imperialista del país del norte tras varias intervenciones de fuerza y ocupaciones militares en el ámbito centroamericano y caribe, el presidente Franklin Delano Roosevelt presentó un viraje con la iniciativa de la “Política del Buen Vecino” en el marco de la VII Conferencia Panamericana de Montevideo en diciembre de 1933, donde básicamente se buscaba un respaldo de los países de América Latina dentro del espíritu del “panamericanismo”, donde se potenciara particularmente la solidaridad hemisférica contra amenazas exteriores y así persuadirlos de apoyar a las fuerzas aliadas en el eventual conflicto contra los países del eje. En consecuencia, el presidente F. D. Roosevelt retiró todas las fuerzas militares estadounidenses de los países de la cuenca del Caribe como un acto de “buena fe”, y optó por un abordaje más “blando”, en el que incluso se promovieron iniciativas culturales como películas de Disney basadas en la cultura latinoamericana.

[1] “Conferencia de la Paz Centroamericana. 1907” https://www.sica.int/cdoc/publicaciones/union/con_20121907.pdf

[2] “Las Convenciones de Washington. Tratado de Paz y Amistad. Aprobado el 3 de marzo de 1923” https://www.sica.int/cdoc/publicaciones/union/pac_28051927.pdf

Durante el período de la posguerra se adelantaron una serie de instrumentos económicos de integración, siendo los principales la ODECA (1951) y el Mercado Común Centroamericano (MCCA) en 1960, el cual tenía por objeto crear una zona de libre comercio, generar incentivos fiscales a las nuevas industrias y erigir varios organismos regionales como el Banco Centroamericano de Integración Económica, que canalizaría la ayuda financiera de los Estados Unidos para obras de infraestructura e inversión privada directa (Pérez Brignoli, p. 143). Estas medidas, también basadas en el modelo de industrialización por sustitución de importaciones (ISI), hicieron que la región experimentara un crecimiento económico de alrededor del 6% (Ibídem, p. 144).

En este contexto, de parte de los Estados Unidos, se crea la llamada Alianza para el Progreso (ALPRO), que fue un programa de ayuda económica para América Latina, planteado durante la administración de John. F Kennedy para contrarrestar la influencia de la Revolución Cubana a través del apoyo de medidas reformistas y de mejora social que evitaran la insurrección armada y las guerrillas. La Alianza para el Progreso duraría 10 años. Se proyectó una inversión de 20.000 millones de dólares provenientes de Estados Unidos, por medio de sus agencias de ayuda, las agencias financieras multilaterales (BID y otros) y el sector privado, canalizados a través de la Fundación Panamericana de Desarrollo.

La idea era básicamente promover una agenda social fuerte y fortalecer los Estados de bienestar latinoamericanos dentro de un marco democrático que pudiera garantizar ciertos derechos sociales a la población y de esa forma contener la narrativa revolucionaria de lucha de clases y de cambio político radical. En ese sentido, la Alianza para el Progreso tenía como objetivo principal comprometer a los países de América Latina a mejorar las condiciones de vida de todos sus habitantes por medio de reformas institucionales bastante ambiciosas (y en algunos países con una cultura política muy pobre, incluso disruptivas), como por ejemplo, generar un crecimiento de por lo menos 3%, establecer gobiernos democráticos, eliminar el analfabetismo de adultos para 1970, promover una equitativa distribución del ingreso a través de la reforma agraria y medidas de carácter social. Y para garantizar estos objetivos, Estados Unidos se comprometía a cooperar en aspectos técnicos y financieros.

En Centroamérica esta agenda de la Alianza para el Progreso se tradujo en que los Estados Unidos prestaran y canalizaran un apoyo importante al MCCA e impulsaran el desarrollo agropecuario, la mejora de las comunicaciones (carreteras y telefonía), la reforma fiscal como instrumento de modernización y reforma social, a través de una mayor equidad impositiva por medio de mayores impuestos directos, creando así el Impuesto Sobre la Renta y el sistema arancelario unificado para Centroamérica (Luján, p. 278).

A pesar de las buenas intenciones y de los favorables resultados iniciales, esta iniciativa también se desgastó con el tiempo. Primero, por el asesinato a Kennedy en el 63, y segundo, por la agudización del conflicto armado en la región y la radicalización de las guerrillas urbanas con escaladas de violencia nunca antes vistas hasta el momento. Fue la época de secuestros y asesinatos a diplomáticos y otros personajes políticos prominentes, de atentados terroristas y de violencia contrarrevolucionaria; lo cual generó un clima de ingobernabilidad y crispación que desembocó en que se optara más bien por una política de “mano dura”. Es por esta razón que las administraciones norteamericanas subsiguientes recortaron la ayuda financiera en América Latina, prefiriendo acuerdos bilaterales en los que primaba la cooperación militar.

Durante la década de los ochentas, la situación de los países centroamericanos se inscribió en la llamada “Crisis de la deuda latinoamericana”. Los países tenían economías estancadas, con una deuda externa multiplicada cuatro veces con respecto a la década de los setentas, en acelerada contracción incluso llegando a tasas negativas, con una renta per cápita que caía cada año entre en 10 y 20 por ciento; además de déficit, inflación y devaluaciones continuas. Además, con la excepción de Costa Rica, los demás países formaban una vorágine de guerras civiles, exclusión, violencia, represión y gobiernos militares.

Es así que durante la administración de Ronald Reagan en los Estados Unidos, se inició la llamada “Iniciativa de la Cuenca del Caribe” en 1983 y el “Informe Kissinger”, en 1984. La primera consistía en un conjunto de facilidades comerciales, que buscaba lograr una mayor integración de los países del área en el mercado norteamericano. El «Informe Kissinger», en cambio, tenía objetivos más ambiciosos. Se trataba de un diagnóstico sobre la crítica situación en Centroamérica, de una evaluación de cómo todo esto afectaba los intereses de los Estados Unidos, y de recomendaciones para elaborar una política global que contara con amplio consenso en los medios políticos norteamericanos. Este último es quizás el objetivo más trascendente del «Informe» (Pérez Brignoli, p. 160).

Básicamente, con estas iniciativas, Estados Unidos buscaba detener la amenaza para su seguridad que significaba la violencia política en el istmo; y además buscaba generar los incentivos en las élites locales para que propiciaran una reactivación y diversificación de las exportaciones en la región. Sin embargo, el tamaño reducido de las economías centroamericanas, la falta de capital humano y de una burocracia eficiente hicieron que la implantación de estas iniciativas se convirtiera un desafío complejo a lo interno. Y en el contexto estadounidense, los vaivenes políticos con el triunfo del Partido Demócrata en la Cámara de Representantes y en el Senado en 1986, dificultaron la posibilidad de que estas iniciativas fuesen una propuesta bipartidista y complicaron la política exterior de Estados Unidos hacia América Central.

Cabe mencionar que a pesar de estos tropiezos e interrupciones, hacia finales de los ochentas e inicios de los noventas, la región centroamericana dio un paso hacia delante con transiciones democráticas en Guatemala, Nicaragua y Panamá y la reformulación del sistema de integración, que permitió un breve período (de poco más de una década) de estabilidad política y crecimiento.

Conclusiones y reflexiones sobre el presente: ¿Esta vez será diferente?

Como se ha podido apreciar en este breve recorrido histórico, la preocupación de los Estados Unidos hacia la región centroamericana es de vieja data. Sin embargo, los enfoques han sido, en su conjunto, muy diferentes a lo largo del tiempo y las iniciativas que se han adelantado desde el norte cuentan con un período de agotamiento muy rápido. En ese sentido, a partir de esta revisión, es posible identificar dos razones principales de por qué las mismas nunca terminan arrojando los resultados esperados, o simplemente fracasan:

1. Falta de compromiso de los gobiernos de Centroamérica para cumplir las obligaciones contraídas. Los gobiernos centroamericanos arrastran problemas estructurales de “enforcement” para hacer cumplir sus propias leyes, tampoco invierten en capacidades y la efectividad de los gobiernos es limitada para cumplir funciones tan básicas como provisión de seguridad y administración de justicia. Además, cuentan con sistemas electorales débiles que impiden que existan proyectos políticos de largo plazo. Y finalmente, sus propias élites son reacias a generar consensos y acuerdos de Estado que le den estabilidad al sistema político en el tiempo. Todo esto hace que cualquier compromiso contraído por un gobierno en un momento dado, se deshaga completamente en el siguiente y haya que empezar todo desde cero. Incluso se ha llegado a niveles en los que dentro de una misma administración, se cambia el rumbo de una cartera cuando se sustituyen ministros y cuadros técnicos, de acuerdo con determinadas coyunturas.
2. Falta de consistencia y consenso dentro del propio Estados Unidos sobre su abordaje hacia la región. Si bien las instituciones estadounidenses son ejemplares en términos de desempeño, su propia dinámica democrática interna ha hecho que la política exterior esté sujeta a los vaivenes partidistas. Por varias décadas (al menos desde finales de la Guerra Fría), Estados Unidos ha procurado tener una política exterior consistente y siguiendo un consenso bipartidista, sin embargo, desde el gobierno de Obama hasta el presente, ha habido continuidades y rupturas y todo apunta a que esos virajes geopolíticos se profundizarán aún más en el futuro.

En estos momentos, el principal problema para los Estados Unidos son las externalidades en temas de seguridad que les genera los inmigrantes ilegales provenientes de Centroamérica. A pesar de que el Plan para Centroamérica del presidente Biden es bastante aspiracional en relación a temas anti-corrupción y fortalecimiento del Estado de derecho, su actuación estará bastante acotada a resolver esta contingencia de la crisis migratoria en sus fronteras; no a “institucionalizar”, ni reformar, ni refundar a los países de la región. Si bien los norteamericanos en varias ocasiones han mostrado preocupación por temas de calidad democrática, transparencia y de respeto a los derechos humanos en esta parte del continente, están muy lejos ya de ejercer un rol interventor en nuestros países.

Referencias

Luján, J (2015) Breve historia contemporánea de Guatemala. Guatemala. Fondo de Cultura Económica. 582 p.

Pérez Brignoli, H (1985) Breve historia de Centroamérica. Madrid. Alianza Editorial. 195 p.

Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (2010) Guatemala: hacia un Estado para el desarrollo humano. Informe Nacional de Desarrollo Humano 2009/2010. Guatemala. 451 p.

Stein, S y Stein, B (1993) La herencia colonial de América Latina. Madrid. Siglo XXI Editores España. Pp. 83-93

En diversos análisis es común escuchar el diagnóstico constante sobre los problemas de desempeño institucional de Guatemala, sus debilidades y su baja calidad institucional. Por lo general, se manifiesta que son disfuncionalidades históricas y estructurales que el Estado de Guatemala arrastra prácticamente desde su conformación colonial y que se mantuvieron en su período republicano, para finalmente exacerbarse en la era contemporánea entre finales del siglo XX y comienzos del siglo XXI.

El contexto del que partiremos para nuestro análisis no es otro que el de la llamada “Apertura democrática”, que se ubica a partir del año 1985 con la nueva Constitución, y que llega hasta el presente. En este período, el Estado de Guatemala sufre una transformación importante, que algunos autores han denominado acertadamente: el Estado postconflicto o el Estado democrático subsidiario (PNUD, 2010, p. 43), donde como consecuencia de la llamada crisis de la deuda latinoamericana, los últimos años del conflicto armado interno y la posibilidad de que participaran civiles y partidos políticos de diverso signo en la vida pública nacional, comienza a configurarse una nueva era en la historia del país en la que ocurren modificaciones “en el grado de centralización y descentralización del poder, en el nivel de concentración e institucionalización, transformándose la representatividad, autonomía y composición de las estructuras del sistema” (ídem).

Es imprescindible diseccionar con agudeza los conceptos que se utilizan a diestra y siniestra a la hora de abordar el tema de la debilidad institucional en Guatemala porque existen confusiones que, en lugar de clarificar, ensombrecen el análisis.

Lo primero entonces, partiendo de la introducción en la sección anterior donde se esboza el contexto histórico del análisis, es diferenciar entre democratización e institucionalización. En ese sentido, una cosa es acceso al poder político y otra es ejercicio del poder político (Mazzuca, 2002, p. 1). La apertura democrática de los ochentas lo que hizo en todo caso fue una ampliación del acceso al poder político, más no significó necesariamente ni trajo consigo una mejora sustancial en el ejercicio del poder político. Es por esta razón que incluso en democracia, los problemas de corrupción, clientelismo, poca profesionalización de la administración pública y nula independencia judicial no sólo persisten, sino que incluso se agravan. De manera que no deben confundirse transición a la democracia con “institucionalización”, como muchas veces se mezclan en un mismo análisis. De hecho, esta confusión en el análisis muchas veces, lejos de permitir identificar y atajar las causas de la disfuncionalidad institucional, más bien la potencian porque se cree que la solución es “más democracia”[1], sin atender las trabas de desempeño y diseño institucional del Estado guatemalteco.

De manera que para entender la base institucional desde la que opera el Estado guatemalteco es preciso remontarse a los dos conceptos clave de patrimonialismo y corporativismo. Para el historiador Richard Pipes, el Estado patrimonial es aquel régimen en el que los derechos de soberanía y de propiedad se funden hasta el punto de ser indistinguibles (Pipes, 1997, p. 435) y, por lo general, se configura alrededor de redes familiares y clientelares. Por su parte, el corporativismo es una forma de ejercicio del poder en donde grupos de interés se reparten cuotas de poder político y de representación en el Estado y en consecuencia, elaboran un arreglo institucional en función de sus intereses.

Finalmente, vale la pena aclarar el concepto de instituciones extractivas, que son instituciones —en lo económico— diseñadas para extraer ingresos y riqueza de un subconjunto de la sociedad para beneficiar a un subconjunto diferente (Acemoglu, 2012, p. 76) y en lo político, son instituciones que concentran el poder en las manos de una élite minoritaria que pone pocas restricciones a su ejercicio del poder (Ibídem, p. 81).

[1] De hecho, como ya se ha referido en otras oportunidades, la vertiente del “ejercicio del poder”, no tiene que ver tanto con la «Democracia», como sí tiene que ver con el concepto de «República», entendida ésta como “buen gobierno”, basado en la virtud cívica y en fuertes mecanismos de control institucional que restrinjan el ejercicio arbitrario del poder (sobre esto ver: Pettit, Philip. Republicanism. A theory of freedom and goverment. New York. Oxford University Press.2002).

El problema de la debilidad institucional de Guatemala impacta negativamente tanto en el desempeño económico como en la estabilidad y calidad de la democracia; y precisamente por sus efectos visibles en la calidad de la democracia, es que se terminan confundiendo las consecuencias con las causas y se termina diagnosticando el asunto de la institucionalidad bajo las premisas erradas.

2020 trajo consigo desafíos inéditos para la región latinoamericana y, específicamente, para Guatemala. Con la pandemia del Covid-19 y las tormentas Eta e Iota, se pusieron en relieve los profundos problemas de desempeño institucional y de ejecución del Estado de Guatemala. Sobre esto, algunas cifras son engañosas y deben leerse bajo la óptica apropiada. Si bien de acuerdo con cifras del Banguat, Guatemala fue la economía que menos decreció de la región, con apenas un -1.5% de caída del PIB en 2020, no se puede pasar por alto que Guatemala más bien arrastraba un crecimiento mediocre en los últimos años. En ese sentido, la caída fue consistente con el pobre desempeño histórico de su economía.

De hecho, de acuerdo con un informe de riesgo operacional en América Latina, publicado por The Economist Intelligence Unit hace pocas semanas, Guatemala se encuentra peligrosamente baja (junto con Venezuela) en el renglón de “Riesgo de efectividad del gobierno”.

Fuente: The Economist Inteligence Unit. 2021

Como se puede apreciar, el Riesgo de Efectividad de Gobierno para Guatemala es del 80/100; una calificación sumamente preocupante porque pone en relieve la poca capacidad del Estado de Guatemala para aplicar, implementar y ejecutar leyes, políticas públicas y otros compromisos básicos de cualquier pacto social (en otras palabras, el “enforcement”).

De acuerdo con los estudiosos del institucionalismo, las capacidades estatales de ejecución a largo plazo están determinadas por decisiones políticas y se relacionan proporcionalmente a la inversión en capacidades realizadas en un determinado momento en el tiempo (Levitsky, 2019, p. 20)[1]. Nos referimos a países que —aunque pobres— tienen al menos “algo” de poder de ejecución pero que, sin embargo, carecen de la capacidad para hacer cumplir sistemáticamente la ley en algunas áreas. A estos estados, se les han denominado “standoffish states”, que son Estados que pueden hacer cumplir algunas de las reglas algunas veces, pero carecen de los recursos para hacer cumplir todas las reglas todo el tiempo. En ese sentido, el enforcement es intermitente en el sentido de que no sigue un patrón identificable, o selectivo en el sentido de que los Estados con recursos limitados se dirigen a algunos individuos o grupos más que otros.

[1] Aunque también es razonable sugerir que, en algunos casos, los gobiernos pueden poseer la voluntad de hacer cumplir ciertas reglas, pero simplemente carecen de la infraestructura con qué hacerlo. En este caso, estaríamos hablando de Estados fallidos con nula capacidad gubernamental, lo cual se sale de nuestro ámbito de análisis (Levitsky, ídem).

En Guatemala, el problema de la disfuncionalidad institucional se ha planteado desde el falso dilema del tamaño del Estado. Realmente el problema está lejos de ser Estado Vs. Mercado, ya que ambos son instituciones sociales necesarias y complementarias[1] para la cooperación social y los fines públicos. Un Estado fuerte no es sinónimo de un Estado grande y un Estado débil tampoco es sinónimo de un Estado pequeño. Se habla de un Estado fuerte no tanto en su tamaño, sino en la medida en que es un Estado eficiente y eficaz, en el sentido de que cumple satisfactoriamente con sus finalidades básicas de seguridad y justicia.

Hace más de una década el PNUD realizó un análisis del funcionamiento del Estado de Guatemala que continúa vigente. En ese momento se precisaba que el tamaño del Estado se ubica en un plano cuantitativo y se relaciona con el volumen de la burocracia y del nivel de gasto público. Y en el plano cualitativo, se alude a la eficiencia y eficacia del Estado en su administración interna, su capacidad de implementar políticas públicas, etc., y que de esa cuenta, se concluía que el Estado de Guatemala era, por tanto, pequeño y débil (PNUD, pp. 82-85).  

De acuerdo con Steven Levitsky (2019), la poca capacidad estatal ayuda a explicar la “standoffish nature” de muchos Estados latinoamericanos, así como los incentivos que los gobiernos utilicen las dádivas como una política social informal en lugar de invertir en Estados de bienestar formales. En el caso de Estados débiles con ingresos limitados como Guatemala, se deben elegir muy cuidadosamente las aplicaciones del enforcement estatal y de allí viene la percepción de la arbitrariedad y discrecionalidad del Estado en prácticamente cualquier intervención que éste se plantee.

La medida de debilidad institucional de la que parte Levitsky depende conceptualmente de la distancia entre el comportamiento obligatorio y el comportamiento real y esto tiene qué ver con la adopción de instituciones formalmente ambiciosas pero débilmente aplicadas. Por otro lado, también esto existe por una dislocación entre diseñadores y ejecutores que puede conducir a un bajo enforcement cuando los encargados de hacer cumplir la ley no comparten los objetivos de la institución.

Para concluir, es importante precisar que el discurso de la ineficiencia del Estado es problemático porque lleva a un callejón sin salida y a una suerte de profecía autocumplida: en la medida en que se mantiene la narrativa de que el Estado no sirve, menos se invertirá en mejorar capacidades y menos se mejorará la administración pública.

Por otra parte, aunque sabemos que en muchos ámbitos de la acción humana, el mercado es probablemente el mejor medio para alcanzar el bienestar general, eso no excluye que el funcionamiento del Estado no pueda orientarse (sin sobrepasar sus límites) hacia —al menos— un criterio medianamente óptimo de eficiencia.

[1] De hecho, la reformulación del proyecto nacional de la que partimos ocurrida con la Constitución de 1985, contempla el principio de Subsidiariedad, que significa que el Estado ejecuta una labor orientada al bien común cuando advierte que los particulares no la realizan adecuadamente, sea por imposibilidad sea por cualquier otra razón. Al mismo tiempo, este principio pide al Estado que se abstenga de intervenir allí donde los grupos o asociaciones más pequeñas pueden bastarse por sí mismas en sus respectivos ámbitos.

Referencias

Libros

Acemoglu, Daron et. Robinson, James. Why nations fail? London. Profile Books. 2012

Fukuyama, Francis. The origins of political order. New York. Farrar, Strauss & Giroux. 2011

Levitsky, Steve et. Helmke, Gretchen. Informal institutions and democracy. Lessons from Latin America. Baltimore, Maryland. John Hopkins Universoty Press. 2006

Levitsky, Steve et. all. Understanding institutional weakness. New York. Cambridge University Press. 2019

Pipes, Richard. Propiedad y libertad. 1999

Papers e informes

Mazzuca, Sebastián. “¿Democratización o burocratización? Inestabilidad del acceso al poder y estabilidad del ejercicio del poder en América Latina”. Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política y Humanidades. Año 4. Nº 7. Primer semestre de 2002. Pp. 23-47.

PNUD. Guatemala: Hacia un Estado para el desarrollo humano. Informe Nacional de Desarrollo Humano 2009-2010. Guatemala. 2010

En esta entrega del Observador, se analiza la formación histórico-institucional de las democracias en el Triángulo Norte de Centroamérica y la evolución de sus indicadores hasta años recientes, en que se les ha calificado de "regímenes híbridos". 

Desde hace años, teóricos políticos se han referido a una tendencia en los últimos 30 años, prácticamente desde la post-Guerra Fría, de regímenes que mezclan elecciones competitivas con serias violaciones a los procedimientos democráticos, los cuales llevan la denominación de “regímenes híbridos” (Levitsky, 2006, p. 3).

Esto se remonta hacia finales de los ochentas, cuando las democracias occidentales subieron el costo externo del abuso institucional a las naciones no democráticas. A partir de allí, la democracia como sistema de gobierno comenzaría a aparecer en naciones donde incluso las condiciones internas eran desfavorables para su aplicación y ejercicio. En ese sentido, para 1990, prácticamente todos los países de América Latina (con la sola excepción de Cuba) eran al menos nominalmente democracias presidencialistas. Sin embargo, estas nuevas reglas plasmadas en el papel, a menudo en la realidad no lograron generar los resultados que sus diseñadores aspiraban. Los controles y equilibrios constitucionales no siempre limitaron a los presidentes —como en los casos de Fujimori en Perú (1992) y Serrano en Guatemala (1993)—. Los Poderes judiciales y bancos centrales, nominalmente independientes, a menudo carecían de fuerza en la práctica (Venezuela en 2003 y 2004, y Argentina en 2010 y 2011), y las reformas electorales en casi todos los países de la tercera oleada democrática, en la práctica tuvieron poco efecto en los sistemas de partidos.

De manera que pareciera que en estas décadas, si bien ha habido crecimiento económico en la región (aunque por debajo del necesario), el déficit democrático e institucional es cada vez más palpable. Podríamos afirmar que la región experimenta una regresión democrática que según expertos se debe a la debilidad institucional crónica, entendiendo instituciones como restricciones formales que son "ideadas humanamente" y reconocidas como obligatorias dentro de una comunidad política (Levitsky, 2019, p. 2).

Si bien en la región se han podido llevar a cabo procesos electorales, los problemas de administración de justicia y rendición de cuentas han sido crónicos y se explican por la debilidad en el Estado de derecho (Fukuyama, 2011, p. 355) cuyas manifestaciones son los bajos niveles de certeza jurídica, los altos niveles de criminalidad, retardo procesal, falta de protección a los derechos de propiedad, corrupción e impunidad. Los orígenes de estas disfuncionalidad se hallan en el remoto pasado colonial con instituciones heredadas del absolutismo patrimonialista borbónico que derivaría, durante la era republicana, en privilegios a las clases terratenientes y latifundistas que, en palabras de Fukuyama, se benefician de la “corrupción institucionalizada” (Ibídem, p. 357). Este pasado ha marcado el desarrollo de la región pues se ha erigido bajo instituciones extractivas, que son instituciones —en lo económico— diseñadas para extraer ingresos y riqueza de un subconjunto de la sociedad para beneficiar a un subconjunto diferente (Acemoglu, 2012, p. 76) y en lo político, son instituciones que concentran el poder en las manos de una élite minoritaria que pone pocas restricciones a su ejercicio del poder (Ibídem, p. 81).

En el pasado más reciente, estas debilidades históricas también se explican a partir de una concepción errada entre “acceso al poder político” y “ejercicio del poder político” (Mazzuca, 2002). Esto comienza en las llamadas “olas democratizadoras” en América Latina en la segunda mitad del siglo XX, donde se confundió (tal vez deliberadamente) a la democracia en su vertiente de transmisión pacífica del poder mediante elecciones libres, con su otra vertiente, que es la del ejercicio del poder con pesos y contrapesos y respetando a las minorías[1]. Es por esta razón que a pesar de que en la región se celebran periódicamente elecciones; los problemas de corrupción, clientelismo, impunidad y socavamiento del Estado de derecho, persisten e incluso se han profundizado a niveles históricos. Y también esta debilidad institucional crónica explica por qué en algunos países ha irrumpido con tanta fuerza el populismo autoritario, como una reacción o ruptura con estos arreglos institucionales excluyentes que, —paradójicamente— como en el caso de Venezuela, terminan siendo aún más rapaces y saqueadores que las élites tradicionales que en principio se proponían sustituir.

Otra explicación de estas debilidades institucionales se refiere a los “préstamos institucionales” que las élites tecnocráticas han importado del mundo desarrollado pero que tienen escasos apoyos y consenso dentro de los propios países (Levitsky, 2019, p. 49). Aunque, es importante aclarar que ha habido préstamos institucionales exitosos en muchísimos contextos y que ya sea que las instituciones se diseñen en casa o se tomen prestadas del mundo desarrollado, la clave está en que los responsables (las élites) forjen coaliciones nacionales para garantizar su aplicación y estabilidad (Ibídem, p. 50). Otras razones, explican los especialistas, se hallan primero, en la desigualdad en la aplicación de la ley y las demandas cada vez más aspiracionales de la ciudadanía para mitigarla. De hecho, las leyes aspiracionales también provocan un cumplimiento desigual en un contexto de desigualdad extrema como el latinoamericano. Segundo, en la poca capacidad del Estado: los estados débiles con ingresos limitados deben elegir muy bien sus batallas de aplicación de su enforcement. Y tercero, la volatilidad política y económica: los shocks económicos como la inflación, la recesión y los ciclos de auge y caída de las materias primas erosionan “el pacto social tácito” de la redistribución de riqueza y generan mayores niveles de descontento público, que contribuyen a niveles más altos de inestabilidad institucional.

[1] Realmente esta vertiente del “ejercicio del poder”, no tiene que ver tanto con la «Democracia», como sí tiene que ver con el concepto de «República», entendida ésta como “buen gobierno”, basado en la virtud cívica y en fuertes mecanismos de control institucional que restrinjan el ejercicio arbitrario del poder (sobre esto ver: Pettit, Philip. Republicanism. A theory of freedom and goverment. New York. Oxford University Press.2002).

Quizá vale la pena detenerse a analizar el caso particular del Triángulo Norte de Centroamérica porque (con la excepción de Venezuela), es la región de América Latina con la caída más pronunciada en el Índice de Democracia de The Economist, que se elabora desde 2006, año base en que se les ponderaba a estos tres países (Guatemala, Honduras y El Salvador) como “democracias defectuosas”. En los últimos años los tres países han pasado a ser considerados “regímenes híbridos”. Además de ser de las regiones más inestables, más violentas y que expulsa a más migrantes ilegales de sus fronteras, es también una de las regiones más pobres del continente.

Fuente: Elaboración propia a partir del Democracy Index del The Economist Intelligence Unit

Fuente: Elaboración propia a partir del Democracy Index del The Economist Intelligence Unit

El caso de Honduras es paradigmático porque notamos una caída significativa entre los años 2009 y 2010, a partir del golpe de Estado al presidente izquierdista Manuel Zelaya, quien para ese entonces buscaba la reelección indefinida en el cargo. De allí en adelante, a pesar de que el país re-ingresaría a la OEA en 2011, el deterioro institucional no se ha detenido y, de hecho, empeora. Con la llegada de Juan Orlando Hernández al poder en 2014, las aspiraciones continuistas resurgieron y por esta razón en 2017, a través de una sentencia cuestionada de la Corte Suprema de Justicia, se aprobaría la reelección, lo cual Hernández aprovechó para reelegirse en 2018 en medio de graves denuncias de fraude electoral, corrupción y vínculos con el narcotráfico y el crimen organizado. Hernández además en estos años ha concentrado un fuerte control en instituciones como la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia y cuenta con una mayoría oficialista en el Congreso. Si bien Hernández ha dicho que gobernará hasta 2021, los rumores de una posible reelección siguen aflorando, en principio, por supervivencia: porque una vez fuera del poder debería ponerse a las órdenes de la justicia estadounidense y la única forma que tendría de garantizarse impunidad es continuar en el poder.

Luego tenemos a El Salvador, con una primera caída significativa entre 2017 y 2018, precisamente los últimos años del gobierno del FMLN donde el país vivió una intensa guerra de pandillas y tuvo los índices de violencia criminal más altos de su historia. De allí que desde el Estado se aplicara una estrategia de represión y mano dura basada en detenciones masivas, encarcelamiento, así como la militarización de las labores policiales, que al final sirvió de poco para pacificar y devolverle la seguridad al país. Este clima también hizo que se elevaran los niveles de corrupción, impunidad y violación a Derechos Humanos. La segunda caída significativa ha ocurrido este año y se debe principalmente a los niveles a los que llegó el presidente Nayib Bukele con las medidas de excepción y limitación a las libertades civiles por la pandemia del Covid-19, teniendo uno de los cierres más severos e inflexibles del continente (y probablemente del mundo), además de someter y perseguir al sector privado de ese país. Además recordemos la infame irrupción del Ejército salvadoreño en la sede de la Asamblea Legislativa en febrero del año pasado para presionar una iniciativa de ley de seguridad del presidente Bukele. El gran temor de los grupos disidentes de ese país es que en las próximas elecciones legislativas, los partidos afines al oficialismo logren una mayoría en el parlamento y se extingan definitivamente los contrapesos democráticos.

Finalmente, está Guatemala, cuya tendencia ha ido a la baja de forma sostenida, sin pausa pero sin prisa. El primer quiebre aparece entre 2010 y 2011 en el indicador de procesos electorales, y sobre esto puede inferirse que el deterioro comenzó con las elecciones de ese año, donde desde el Estado se promovió la candidatura abiertamente inconstitucional de Sandra Torres, violentando la institucionalidad del país y en donde se utilizó la maquinaria estatal de las transferencias directas para promover redes clientelares que movieran el voto con clara intención de consolidar un ventajismo electoral. Además se utilizaron fuentes de financiamiento ilícitas provenientes del crimen organizado que pronto comenzaron a ser la norma en las campañas electorales del país. El segundo quiebre significativo ha aparecido recientemente, entre 2019 y 2020, específicamente en los indicadores de funcionamiento de gobierno, cultura política y libertades civiles, lo cual tiene que ver con las medidas de excepción y limitación de libertades decretadas por el Ejecutivo durante la pandemia. Pero también con varios eventos polémicos que involucraron al Congreso de la República[1], que en su primer año de legislatura se ha caracterizado por actuar bajo un modus operandi muy opaco: primero tenemos la reforma a la Ley de ONG’s que aprobó el Congreso en febrero 2020 y que la Corte de Constitucionalidad suspendió a través de un amparo provisional. Otro hito ocurriría también en noviembre, con la reforma a la Ley de Acceso a la Información Pública, también aprobada por el Congreso, que sienta un mal precedente para el país en términos de transparencia y rendición de cuentas. Y finalmente, la famosa aprobación en noviembre del Presupuesto 2021, entre gallos y medianoche, que causó indignación en la población y desató protestas violentas que culminaron en represión por parte del Estado y la invocación de la Carta Democrática de la OEA por parte del presidente Alejandro Giammattei. Por último, encontramos el retraso malicioso desde el Congreso con la no renovación de la Corte Suprema de Justicia y Sala de Apelaciones cuyos plazos constitucionales están vencidos desde finales de 2019 y cuyo proceso también ha estado plagado de vicios e irregularidades que han sido denunciadas por la sociedad civil y por funcionarios de los Estados Unidos.

[1] No hay que olvidar que la primera vicepresidenta del Congreso de la actual legislatura, la diputada Sofía Hernández, pertenece a un partido político que acaba de ser cancelado por el Tribunal Supremo Electoral (TSE) por tener vínculos con el narcotráfico y cuyo Secretario General, Mario Estrada, acaba de ser condenado en Estados Unidos a 15 años de prisión por narcotráfico. También se conoció que el hermano de la diputada Hernández fue capturado también por vínculos con el Cartel de los Huistas y por lavado de dinero.

Al Triángulo Norte se le presentan tres escenarios de cara al futuro. El primero —en donde pareciera está ya transitando El Salvador— es el del populismo, y ocurre cuando los niveles de descontento y desconfianza hacia el sistema político siguen elevándose y aparece un liderazgo con una opción de cambio radical anti-sistema (de izquierda o derecha) que concentra el poder y lo ejerce de forma arbitraria, usualmente con alto apoyo popular, buscando consolidar un régimen de corte autoritario que busca sustituir a las élites tradicionales por otras nuevas.

Luego está el escenario del pozo sin fondo, donde transitan Honduras y Guatemala, en el que el deterioro institucional llega cada vez a niveles más insospechados y no pasa nada y esa parsimonia coadyuva a que se siga cayendo cada vez más bajo. En este escenario, no existe ningún factor interno ni externo que revierta la situación y tampoco hay mayor reacción por parte de la ciudadanía ni anti-cuerpos cívicos para contenerla.

Finalmente, está el escenario de la re-institucionalización, que sería el óptimo y deseable, y que debería darse por la vía de las reformas institucionales de fondo y no de papel. Estas reformas de fondo pasan necesariamente por un acuerdo de élites nacionales que se comprometan con la generación de instituciones inclusivas y que garanticen una estabilidad en el mediano y largo plazo, además de la aplicación del enforcement del Estado para el cumplimiento de la ley a todos por igual. Otro factor interesante en este caso específico del Triángulo Norte, sería el papel de los Estados Unidos como potencia más cercana a la región y como el receptor de las externalidades de la migración irregular. El apoyo que éste país ya brinda en materia de cooperación, apoyo técnico y seguridad hemisférica podría ser crucial para que la región supere sus taras históricas institucionales y que se vuelvan a respirar los aires de democracia que comenzaron a encaminarse desde hace unas décadas.

Referencias

Libros

Acemoglu, Daron et. Robinson, James. Why nations fail? London. Profile Books. 2012

Fukuyama, Francis. The origins of political order. New York. Farrar, Strauss & Giroux. 2011

Levitsky, Steve et. Helmke, Gretchen. Informal institutions and democracy. Lessons from Latin America. Baltimore, Maryland. John Hopkins Universoty Press. 2006

Levitsky, Steve et. Way, Lucan. Competive authoritarianism. Hybrid regimes after the Cold War. New York. Cambridge University Press. 2010

Levitsky, Steve et. all. Understanding institutional weakness. New York. Cambridge University Press. 2019

Papers

Acemoglu, Daron et. Robinson, James. “A theory of political transitions”. The American Economic Review. Vol. 91. Nº 4. Septiembre 2001. Pp. 938-963

Mazzuca, Sebastián. “¿Democratización o burocratización? Inestabilidad del acceso al poder y estabilidad del ejercicio del poder en América Latina”. Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política y Humanidades. Año 4. Nº 7. Primer semestre de 2002. Pp. 23-47.

En algunos países, ven en la constitución una especie de revelación divina. Sin embargo, en América Latina, la constitución no cuenta con el respaldo cultural que permite alcanzar el desarrollo.

Conforme al WJP Rule of Law Index 2017–2018 Guatemala ostenta el puesto 96 de 113 países en el ámbito global en relación a su solidez institucional[1]. Este indicador evidencia una precariedad institucional que se ha agravado en las últimas décadas, algo que comparte con los países de la región caracterizados -con excepciones- por el autoritarismo, pobreza y rezago económico en comparación con el mundo desarrollado[2]. Esta realidad institucional no ha variado desde el siglo XIX y los esfuerzos de la nación guatemalteca por alcanzar libertad individual, Estado de Derecho y crecimiento económico, como conquistas que otros países occidentales ostentan desde hace mucho tiempo, sigue sin concretarse.

Esta realidad de desfase de Guatemala con el mundo desarrollado requiere de un análisis y cambio institucional. En efecto, con el objetivo de indagar en el Estado de Derecho, su relación con el crecimiento económico y la importancia de una concepción política realista, se analizarán algunas ideas, factores y problemas descartados en la discusión pública convencional.

El análisis se focalizará en tres puntos a lo largo de todo el texto: i) la reducción institucional-constitucional dirigida a prevenir exclusivamente el militarismo y la reelección presidencial; ii) la confusión entre «pacto político»-Constitución con arreglo al factor «cultura política» como base de cualquier orden político-constitucional y iii) la necesidad de orden social integral que elimine la arbitrariedad del poder político con el objetivo de fomentar mayores espacios de autonomía individual. Por ello, se analizará el tránsito de la «pesadilla» caudillista-militarista al «noble sueño» constitucional[3].

La historia de Guatemala y de Latinoamérica ha estado caracterizada por dictaduras militares, guerrillas, corrupción y pobreza[4]. En Guatemala, la ruptura con esta tradición se ha denominado «apertura democrática» (1985- ) pese a los diversos intentos en ese interregno de volver formalmente al autoritarismo de viejo cuño. Esta variable histórico-institucional ha hecho inviable el proyecto constitucional a diferencia de lo que ocurrió en América del Norte (1787- ).

La existencia de documentos autodenominados como «constituciones»[5] en Guatemala y en la región, solo ha venido a encubrir la realidad política existente signada por la corrupción, arbitrariedad política, burocracia ineficiente, partidocracia, altos costos de transacción debido a una legalidad arcaica, inexistencia de separación de poderes, violaciones a los derechos y no independencia judicial entre otros factores.

Todos estos factores, siguen presentes y no han sido eliminados de la vida político constitucional, gracias a la reducción institucional que solo buscó prever un mal: el militarismo y reelección presidencial, como se observa en el marco constitucional de Guatemala (1985). La diferencia de lo que ocurrió en Norteamérica respecto a los países al sur del Río Grande, está en el valor atribuido a la Constitución Federal de 1787 la cual fue concebida como un «contrato constitucional» normativo en favor de la libertad individual y política en el que se delinearon los derechos individuales (1791- ) por normas estructurales-procedimentales que establecen restricciones al poder político.

Este «contrato constitucional» es enteramente diferente al contrato «postconstitucional»[6] en el que diversos actores en sociedad, conforme a los límites constitucionales, mantienen una red de intercambio de derechos. En efecto, la Constitución como parte del subsistema constitucional requiere, para asegurar su cumplimiento, un subsistema político asociado a las relaciones de poder entre sujetos u actores político-constitucionales con o sin función pública que hacen operativa la Constitución. Este subsistema político debe funcionar con arreglo a la Constitución.

La inviabilidad del proyecto constitucional desde su origen, ha generado un «noble sueño» consistente en pregonar la aplicación de normas constitucionales (principios, valores y directrices) sin contar con una sólida estructura de limitaciones del poder político. De hecho, al diseñar una institucionalidad previendo el mal del militarismo o la reelección presidencial, se descuidaron otros aspectos de la estructura constitucional, resultando de ello, un subsistema político y constitucional alejado de los intereses de las personas o entidades de la sociedad civil, corrupto y poco deferente para con la propiedad privada y derechos en general.

Esta falta de perspectiva constitucional ha fomentado la idea según la cual la Constitución es un «pacto político» eludiendo su carácter de norma jurídica, la cual requiere de actores o élites en el Estado y fuera del Estado que se sometan a la Constitución. La paradoja de la situación político-constitucional es que existen unas convenciones no formalizadas que hacen caso omiso a las normas constitucionales debido a una cultura política alejada de los principios constitucionales occidentales[7].

Paine observó que los norteamericanos reverenciaban su Constitución y la consultaban en cualquier deliberación política[8]. W. Sombart compartió la misma apreciación al sostener que los norteamericanos veían en la «Constitución de su país una especie de revelación divina y la adoraban con fervor religioso»[8]. En América latina, la Constitución no cuenta con el mismo respaldo cultural que en Estados Unidos u otros países modernos.[10] De hecho, en Guatemala -como en América hispana con sus matices- las denominadas «constituciones» encubren las relaciones de poder arbitrarias, cargadas de defectos estructurales que hacen imposible el desarrollo económico y la libertad individual.

La cultura política inglesa caracterizada por hondas creencias morales a favor de la libertad negativa ha cimentado su política en «el miedo al poder» del gobierno[11]. Aspecto diferente a América española, presa de la creencia en los poderes reconstructores de un plan político deliberado independiente de la historia, moral, incentivos, legislación y educación existente. De hecho, la precariedad institucional en Guatemala y en América española en general, requiere prestar debida atención al elemento cultural como base de las instituciones, pues han sido ciertas ideas, actitudes, creencias, política y tradiciones que han imposibilitado el éxito institucional y económico de la región.

El elemento cultural está vinculado históricamente a una concepción política, lo cual explica que en países anglosajones se observe una preferencia por el «camino largo que educa a cada paso», «cambios lentos y pequeños» y desconfianza hacia aquellos que «llaman a realizar grandes sacrificios y que quieren imponernos un carácter heroico»[12]; rasgos opuestos al pensamiento revolucionario francés de 1789. De lo anterior se evidencia que muchas palabras del léxico político occidental encierran experiencias políticas que al no vivirse en nuestros países se desconocen por completo.[13]

Una concreción de lo anterior está en el hecho de que la Constitución de Guatemala hace referencia a la noción de «imperio de la ley» (art. 153) pero la cultura política predominante en la región lo traduce como «Estado de hecho»[14], es decir, estado de arbitrariedad. Siendo la idea del gobierno limitado un ideal consistente con la libertad individual e igualdad jurídica[15], derechos individuales y separación de poderes. Estas encierran experiencias políticas de determinados países conforme a su ius naturalis inserto en las costumbres y en los usos que expresan su sentimiento jurídico[16], lo cual dista de la pura imitación formal ocurrida en nuestros países en el ámbito institucional.

Este distanciamiento entre realidad e ideal en Guatemala y en América española, ha agudizado la precariedad institucional, deteriorando la cultura política, de allí que ésta se halle propensa siempre a abrazar «hombres de programa» o soluciones mágicas. La realidad o circunstancia histórica de Guatemala es que no ha conocido la libertad, cuyo tropiezo histórico se ha ocultado, colocándose el «noble sueño» de procurar conocer los beneficios de la libertad sin transitar por las ideas, educación, debates intelectuales y experiencias de otros países.

Por ello, se ha dicho que el elemento cultural es clave en cualquier análisis institucional, al punto que Lord Acton afirmó que: «La historia de las instituciones es a menudo una historia de decepciones y de ilusiones, ya que su virtud depende de las ideas que produce y del espíritu que las mantiene, mientras que su forma permanece inalterada cuando su sustancia ya se ha extinguido»[17].

David Landes afirmó que los países de América española históricamente no han tenido programa o visión de desarrollo[18], al punto que muchas veces ha ocurrido una imitación acrítica a realidades diferentes, eludiendo que cualquier cambio político institucional requiere de gran rigor histórico pues «No estamos estudiando una sociedad que floreció recién, sino una que ya posee un carácter definido y tradiciones de actividad»[19].

El no tomar en cuenta la historia y la cultura ha favorecido una propensión a imitar sin asimilar los contenidos de la tradición constitucional[20] occidental, haciendo caso omiso a los valores o principios que dieron vida a esos contenidos. Por ello, cuando el desajuste entre proclamación constitucional y realidad se agudiza surgen discursos que pretenden «cambiar a las instituciones políticas sin estar plenamente consciente de las restricciones impuestas por la cultura»[21] lo cual casi siempre termina desastroso[22].

Del mismo modo, cuando el subsistema político funciona mal por la presencia de grupos de poder alejados de los valores constitucionales y de los intereses de la sociedad civil, surgen políticas unilaterales alejadas de la concepción política no revolucionaria, caracterizada por una «actividad de atender los acuerdos generales de un grupo de personas unidas, ya sea por el destino o por la voluntad»[23].

El desajuste y confusión entre «contrato constitucional» y contrato «postconstitucional»[24] entre subsistema constitucional y subsistema político ha propiciado cierta banalización hacia la imperiosa preocupación por un orden en conformidad con la realidad socio-política[25].

En conformidad con lo anterior se puede concluir que se hace necesario procurar una estructura constitucional que limite efectivamente al poder político y deje espacios de autonomía individual frente al poder. Esto deberá traducirse en una mejor legalidad, reducción de los costos de transacción en el mercado, respeto a la propiedad privada, certeza jurídica y economía de mercado.

Además, debe existir un compromiso de la élite de un país por hacer viable ese proyecto constitucional, aspecto recogido en la frase atribuida de Benjamin Franklin en la Convención de 1787 al sostener que el diseño de la Constitución proclamaba «A Republic, if you can keep it».

La pobreza y la corrupción han sido consecuencias de un deficitario modelo constitucional y de la ausencia de un sólido subsistema político constitucional democrático con partidos políticos fuertes no estatales[26] que frenen la insaciable voracidad de los que detentan al poder. Estos dos factores han sido históricamente evadidos en la discusión pública, al punto que se ha pretendido remediar la corrupción y la pobreza, no atendiendo a las diferentes causas que la promueven, sino a los síntomas.

La lucha contra la corrupción es de vieja data en la región y si bien apela a la procura de un modelo más transparente de gobierno, no promueve en sí mismo una lucha a favor de un bien; es decir, de un modelo de sistema constitucional con los dos subsistemas antes mencionados que revierta las consecuencias de pobreza, inseguridad jurídica y subdesarrollo existente. Como bien se ha acotado, la lucha contra la corrupción «nos moviliza a todos porque queremos erradicar el mal y la injusticia. Pero, debemos recordar que arrojar el mal al mar, no significa que en nuestras costas vaya a aparecer súbitamente el bien que nos hace falta»[27].

Lo anterior viene a evidenciar que para cristalizar en la medida de lo posible el ideal de Estado de Derecho se requiere un replanteo del sistema político-constitucional existente el cual se encuentra «exhausto»[28], además de no ser compatible con los requerimientos modernos.

De allí que resulte equívoco pensar que solo basta «perfeccionar» algunos aspectos de un modelo y estructura política-constitucional; o que todo se reduce a un acuerdo político entre partes entendidas, debido a que también se requiere repensar el sistema constitucional (estructura constitucional y relaciones políticas), además de la imperiosa necesidad de asumir moralmente y políticamente un compromiso por parte de la élite del país para dar vida a una institucionalidad más fuerte y moderna.[29]

Referencias

[1] World Justice Project en http://data.worldjusticeproject.org/

[2] Véase Boteo, Paul, «Reporte de Actividad Económica Junio 2018», Fundación Libertad y Desarrollo, Guatemala, 2018, en http://www.fundacionlibertad.com/articulo/reporte-de-actividad-economica...

[3] Jugamos con el título del célebre trabajo de Hart, H.L.A., «American Jurisprudence Through English Eyes: The Nightmare and the Noble Dream» (1977). Sibley Lecture Series 33.

[4] Al respecto afirma un célebre historiador que «No wonder the history of Latin America in the nineteenth century was a penny dreadful of conspiracies, cabals, coups and countercoups—with all that these entailed in insecurity, bad government, corruption, and economic retardation» en Landes, David, The Wealth and Poverty of Nations. Why Some Are So Rich and Some So Poor W.W Norton& Company, United States of America, 1998, p. 313.

[5] Véase Ferguson, Niall y Lansberg-Rodríguez, Daniel, Constituciones desechables, Fundación para el Progreso, Santiago de Chile, 2017. Esta idea se manejó siete años antes, con la venia de estilo, Alvarado Andrade, Jesús María «Aproximación a la tensión Constitución y libertad en Venezuela» en Revista de Derecho Público, n° 123, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2010, pp. 17-43.

[6] Véase Buchanan, James M. The Limits of Liberty. Between Anarchy and Leviathan, The Collected Works of James M. Buchanan, v. 7, Liberty Fund, Indianapolis, 2000, p. 37 y ss., y García-Pelayo, Manuel «Segundo círculo y decisión consensuada (consideraciones en torno al problema de la participación de los partidos y las organizaciones de interés en las decisiones estatales)» en Documentación administrativa, n° 188, Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), Madrid, 1980, pp. 7-32

[7] Véase cómo en algunos países se decreta festividad constitucional desde el poder, algo diferente a lo que ocurre en otros países. Entre algunos casos, el de España, Real Decreto 2964/1983, de 30 de noviembre, por el que se establece el «Día de la Constitución».

[8] Véase Paine, Thomas, The Rights of Man (1791), en la que destacaba «Here we see a regular process, a government issuing out of a constitution, formed by the people in their original character; and that constitution serving, not only as an authority, but as a law of control to the government. It was the political bible of the state. Scarcely a family was without it. Every member of the government had a copy; and nothing was more common, when any debate arose on the principle of a bill, or on the extent of any species of authority, than for the members to take the printed constitution out of their pocket, and read the chapter with which such matter in debate was connected».

[9] Sombart, Werner, «¿Por qué no hay socialismo en los Estados Unidos?» en Reis: Revista española de investigaciones sociológicas, Nº 71-72, Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS), Madrid, 1995, p. 323.

[10] Greve, Michael S. The Constitution: Understanding America's Founding Document, American Enterprise Institute, Washington D. C, 2013, y Greve, Michael S., Federalism and the Constitution: Competition versus Cartels, Mercatus Center-George Mason University, Washington D. C, 2015

[11] Oakeshott, Michael, «La economía política de la libertad» en Estudios Públicos, n° 16, Centro de Estudios Públicos, Chile, 1984, p. 123.

[12] Ibíd.,p. 127

[13] Ibíd.,p. 120

[14] Expresión usada en la Asamblea Nacional Constituyente de 1985, que muestra cómo históricamente Guatemala y la región ha estado alejada de ese ideal. Una concepción jurídica, política e histórica de este idea, puede verse en el caso de la U.S Supreme Court, caso United States v. Mine Workers, 330 U.S. 258 (1947) entre muchas sentencias.

[15] Isonomía, expresión griega antigua que se ha concretizado en un proverbio inglés «what's good for the goose is good for the gander».

[16] Brague, Rémi, La Loi de Dieu: Histoire philosophique d'une Alliance, Éditions Gallimard, Paris, 2005

[17] Acton, Lord, Ensayos sobre la libertad y el poder, Unión Editorial, Madrid, 2011, en capítulo 2. «Las civilizaciones en la historia y en la actualidad»

[18] Landes, David, The Wealth and Poverty of Nations. Why Some Are So Rich and Some So Poor W.W Norton& Company, United States of America, 1998, p. 314.

[19] Oakeshott, Michael, «La economía política de la libertad» óp. cit., p. 127.

[20] Ferguson, Niall y Lansberg-Rodríguez, Daniel, Constituciones desechables, Fundación para el Progreso, Santiago de Chile, 2017. Esta idea se manejó siete años antes, véase Alvarado Andrade, Jesús María «Aproximación a la tensión Constitución y libertad en Venezuela» en Revista de Derecho Público, n° 123, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2010, pp. 17-43.

[21] Munger, Michael C., Tomorrow 3.0: Transaction Costs and the Sharing Economy, Cambridge University Press, USA, 2018.

[22] Como bien afirmó García Laguardia «Los positivistas guatemaltecos, tuvieron que defenderse de la acusación de ser defensores de la dictadura. En realidad, nunca la defendieron, más que como una patología necesaria de la sociedad local» García Laguardia, Jorge Mario, La reforma liberal en Guatemala. Vida política y orden constitucional, Instituto de Investigaciones Jurídicas – UNAM, México, 1980, p. 160.

[23] Oakeshott, Michael, «Educación política » en Estudios Públicos, n° 35, Centro de Estudios Públicos, Chile, 1989, p. 16

[24] Véase Buchanan, James M. The Limits of Liberty. Between Anarchy and Leviathan, The Collected Works of James M. Buchanan, v. 7, Liberty Fund, Indianapolis, 2000, p. 37 y ss., y García-Pelayo, Manuel «Segundo círculo y decisión consensuada (consideraciones en torno al problema de la participación de los partidos y las organizaciones de interés en las decisiones estatales)» en Documentación administrativa, Nº 188, Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), Madrid, 1980, pp. 7-32

[25] Oakeshott, Michael, «Educación política » óp. cit., p. 17.

[26] Alvarado Andrade, Jesús María, «Por una democracia genuina en Guatemala» en Fundación Libertad y Desarrollo, Guatemala, 2015 en http://www.fundacionlibertad.com/articulo/por-una-democracia-genuina-en-guatemala

[27] Hausmann, Ricardo «Fighting Corruption Won’t End Poverty» Project Syndicate Commentary. (2015). De igual forma, Haidt, Jonathan, The Righteous Mind: Why Good People Are Divided by Politics and Religion, Vintage, USA, 2013 y Smith, Adam, The Theory of Moral Sentiments, Liberty Fund, Indianapolis, 1982.

[28] Véase Gargarella, Roberto «Una maquinaria exhausta. Constitucionalismo y alienación legal en América» en Isonomía: Revista de teoría y filosofía del derecho, n° 33, Instituto Tecnológico Autónomo de México, México D.F, 2010, pp. 7-34. Si a eso súmanos que «… la estructura económica es el factor determinante. El país es pobre en extremo» García Laguardia, Jorge Mario, La reforma liberal en Guatemala. Vida política y orden constitucional, Instituto de Investigaciones Jurídicas – UNAM, México, 1980, p. 24, la cuestión se torna más compleja. Sobre el tema de la debilidad legislativa y de estructura constitucional véase a título de ejemplo Alvarado Andrade, Jesús María, «Problemas constitucionales del Ministerio Público en Guatemala» en Fundación Libertad y Desarrollo, Guatemala, 2018 en http://www.fundacionlibertad.com/articulo/problemas-constitucionales-del-ministerio-publico-en-guatemala

[29] Véase la famosa frase de Charles Dickens en su obra Our Mutual Friend (1864-1865): «Mr Podsnap explained, with a sense of meritorious proprietorship, to Our Constitution, Sir. We Englishmen are Very Proud of our Constitution, Sir. It Was Bestowed Upon Us By Providence. No Other Country is so Favoured as This Country». Libro I, Cap. 11,

Analizaremos los problemas constitucionales del MP, el rol que ha de cumplir en un Estado de Derecho y evaluaremos la necesidad de una reforma constitucional.

La Constitución (1985) en su capítulo VI desarrolla la figura del Ministerio Publico -en lo sucesivo MP-[1] estableciendo que como «institución auxiliar de la administración pública» y de los tribunales con funciones autónomas tiene como fines principales el velar por el estricto cumplimiento de la Constitución[2], leyes[3], tratados, convenios internacionales[4] y estándares del control de convencionalidad dictados por la Corte Interamericana de Derechos Humanos[5]

La previsión constitucional del MP se agota en una sola disposición normativa que deja escasamente desarrollado el marco normativo en que ha de operar la institución cuya precisión se dejó enteramente a una legislación orgánica. El precario tratamiento normativo de la Constitución tiene antecedentes históricos tanto en derecho comparado como en Guatemala, en donde ha reinado la confusión entre el MP y la Procuraduría General de la Nación[6].

Por ello, luce apropiado analizar:

1) Los problemas constitucionales del MP

2) El rol que ha de cumplir el MP en un Estado de Derecho tomando en cuenta sus contradicciones políticas y normativas

3) La necesidad de una reforma constitucional que pueda reconciliar dicha institución con valores del Estado de Derecho.

La Constitución establece un sistema de procuración (MP) híbrido, complejo y contradictorio, pues convierte al MP en un órgano auxiliar de la «administración pública» y de los tribunales de justicia (art. 251).Este carácter híbrido se evidencia en su sometimiento a la administración pública central (ejecutivo) debido a la forma de nombramiento y remoción del titular del MP, la cual le corresponde al Presidente de la República como jefe del gobierno y de la administración pública[7] y en su colaboración con los órganos de justicia. Este carácter híbrido se evidenció cuando se desarrolló legislativamente la competencia del Presidente de la República de «impartir instrucciones generales al Jefe del Ministerio Público para que oriente sus funciones»[8], disposición que ha sido declarado inconstitucional[9] en una muestra de la confusión existente y de la transformación paulatina del rol constitucional del MP desde 1985 hasta la fecha (2018).

La idea del MP de estirpe napoleónica ha estado ligada históricamente al órgano ejecutivo y a la «administración pública»[10]. Esta idea motivó a los legisladores a establecer disposiciones legislativas en consonancia con un modelo de procuración judicial, que entendía al MP como subordinado al poder ejecutivo, cuyo jefe del MP sería solamente jerárquicamente superior a los miembros que componen la institución. En esta búsqueda de garantías institucionales para el MP, la Constitución de 1985 -reformada en 1993- dispuso que el MP es una institución auxiliar de la «administración pública» e institución auxiliar de los tribunales de justicia.

Dada la ambigüedad del régimen jurídico del MP, la Corte de Constitucionalidad ha sostenido que en tanto institución con autonomía «funcional» u «orgánica» debe: i) contar con funciones y atribuciones especiales, las cuales pueden ser ejercidas de manera «discrecional»[11], la cual no puede ser técnica; ii) contar con un autogobierno que le permita tener una independencia administrativa no desligada de los intereses y fines del Estado; y iii) tener un patrimonio y recursos propios sujetos a la Constitución y las leyes (independencia financiera).[12]

De hecho, estos órganos con autonomía funcional nacen con el objetivo de que el Estado pueda cumplir mejor sus fines. Estos órganos tienen prerrogativas propias ejercidas por autoridades distintas del poder central.[13]

En un sistema constitucional como el de Guatemala con un presidencialismo atenuado[14], el organismo ejecutivo se presenta como unitario tomando el modelo norteamericano. Esto significa que «el Presidente es un ejecutivo unitario»[15] y el Estado no es federal. Al amparo de este modelo, la Constitución y las primeras regulaciones legales del Ministerio Público consideraban al Fiscal General como jefe de su unidad y principal asesor político del Presidente en asuntos de justicia y aplicación de la ley[16].

Procurando que el MP esté sometido al «principio de legalidad»[17] pero haciendo silencio en cuanto a sus relaciones institucionales con el gobierno, la Constitución de 1985 solo mencionó que «su organización y funcionamiento se regirá por su ley orgánica» dejando el tema irresoluble. Con arreglo a la precisión legislativa posterior[18], los miembros de la institución se subordinan tanto a la legalidad como al principio de jerarquía, cuyo jefe es el Fiscal General de la República, quien funge de única autoridad competente para dirigir la institución.

Al amparo del modelo presidencialista constitucional norteamericano, la Ley Orgánica del Ministerio Público planteaba que el Fiscal General estaría subordinado al Presidente permitiendo a éste instruir al fiscal, decirle qué hacer, a quién procesar y a quién no procesar. Con ello, el Presidente podía detener la investigación y condena penal de cualquier persona, además de indultar a una persona, o incluso, sugiriendo que las investigaciones no se dirigieran a las propias autoridades políticas. Si el Fiscal General recibe instrucciones del Presidente como consideró la Corte inconstitucional, éste no gozaría de la independencia y de las garantías institucionales para poder ejercer una labor técnico-legal apartado de la política-partidista.

El rol del MP al amparo del gobierno de leyes, requiere compatibilizar la institución con exigencias más novedosas y problemas más acuciantes que no previó el constituyente de 1985[19]. Dado que en su origen histórico el MP está vinculado al poder político, se hace complejo comprender cómo un órgano sometido al gobierno puede solicitar el enjuiciamiento político del Presidente de la República, además de otros altos cargos políticos[20]. Como órgano «auxiliar de la administración pública» el MP ha de lograr la justicia, pero teniendo presente un dato político de la institución: hacer cumplir la política criminal.

Lo anterior queda evidenciado en la contradicción constitucional inicial, es decir, lograr que el MP hiciera valer las leyes, pero sometido o dependiente al poder ejecutivo entre otras cosas por el sistema de nombramiento y remoción, sin garantías fuertes de estabilidad en el cargo y la nula previsión de competencias expresas en la Constitución.

Los antecedentes históricos mencionados se reflejan normativamente y explican que el MP puede hacer valer principios aparentemente contradictorios como el sometimiento a la legalidad y la posibilidad de hacer valer un «criterio de oportunidad»[21]. De hecho, el MP puede con consentimiento del agraviado y con autorización del juez de primera instancia o de paz competente, abstenerse de ejercitar la acción penal en casos determinados[22] e incluso, puede en aquellos casos en que es posible, suspender condicionalmente la pena o proponer la suspensión de la persecución penal etc.[23]

Estos aspectos muestran que el MP, si bien puede ejercer la acción penal y la investigación de los delitos[24] no lo hace con criterio mecánico. La gran mayoría de las veces hace valer su competencia «discrecionalmente» aunque no arbitrariamente, aspecto inherente a toda «función administrativa» radicalmente diferente a la labor judicial, por lo que el dato de imparcialidad es diferente.

Con el objetivo de atenuar los efectos perjudiciales de este particular sistema de procuración, los ordenamientos jurídicos como el de Guatemala establecen jueces contralores de la investigación y del ejercicio de la acción penal. Por ello, las investigaciones realizadas por el MP deben estar sujetas a control jurisdiccional. Dado que la institución solo tiene competencia en la fase de investigación como parte del procedimiento preparatorio, puede dirigir la policía en su función investigativa[25] con el objetivo de clarificar si existen suficientes razones para someter a una persona a juicio penal si se ha cometido delito.

Así pues, la investigación de los hechos delictivos efectuadas por el MP no forma parte de la jurisdicción como potestad de juzgar[26] y ejecutar lo juzgado. Únicamente el MP debe practicar todas las diligencias pertinentes y útiles para determinar:

1) La existencia del hecho y sus circunstancias

2) Quiénes son los partícipes y sus circunstancias personales

3) El daño causado por el delito. Como es fácil colegir se trata de roles de investigación y en ningún caso de juzgar hechos ni personas y mucho menos ejecutar lo juzgado.[27]

Este particular rol del MP ha generado debates en derecho comparado. En este sentido, la posición legal en Guatemala ha sido desde el punto de vista formal, atenuar el rol de por sí débil del MP con la presencia de jueces de instancia, que requieren a su vez de mayor independencia e imparcialidad. El reto u objetivo es lograr institucionalmente autonomía al MP y controlar que en la investigación penal no existan elementos políticos y partidistas que subordinen el principio de legalidad a otros factores.

La debilidad del MP conforme a la Constitución ha venido cambiando con diversos intentos de dotar de autonomía e independencia, mediante reformas legales o a través de sentencias de la Corte de Constitucionalidad. Esta transición se debe a que el modelo de MP original plasmado en la Constitución seguía el modelo histórico de sometimiento al ejecutivo, de allí que éste pudiera escoger (más allá de la terna) y remover al Fiscal.

Además, la ausencia de normas constitucionales (competencia, organización, estructura) respecto al MP han favorecido interpretaciones legislativas con arreglo al modelo clásico, que luego han sido declaradas inconstitucionales por parte de la Corte. De hecho, es innegable, que en el período 2015-2018, la institución ha pasado a tener cierta fortaleza institucional –más allá de las críticas puntuales realizadas en el foro jurídico- que en rigor no se debe a la estructura constitucional, sino a factores externos como el Acuerdo entre la Organización de las Naciones Unidas y el Gobierno de Guatemala relativo al establecimiento de una Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) entre otros factores ya mencionados.

De hecho, con arreglo a la Constitución, legislación y práctica social-jurídica histórica en el país, el Fiscal General y los jueces no gozan de independencia y autonomía en el ejercicio de sus funciones[28], aspecto que afecta también el funcionamiento del MP. Por ello, la prédica en favor de una reforma a la justicia se hace vital, aun cuando la última propuesta de reforma constitucional con muchas críticas paradójicamente no tocó el modelo de procuración[29].

El fortalecimiento del MP a través de una reforma constitucional a futuro, favorecería autonomía e independencia al organismo, que en la actualidad no cuenta formalmente, sustraído el elemento de apoyo internacional, factores externos y prácticas políticas conducentes a ampliar su independencia. Esta reforma constitucional debería estar acompañada de una reforma al sistema de justicia con el objetivo de fortalecer también a los jueces y proteger de mejor modo a los individuos de posibles abusos por parte del MP, jueces, ejecutivo, legislativo y particulares.

Esto permitiría iniciar investigaciones penales autónomas e independientes a los tentáculos del poder político, algo que modifica por completo la idea del MP original. Esta reforma constitucional debe procurar que diversos organismos del Estado o particulares de igual modo, usen al MP como herramienta de criminalización de la política o como un recurso de ventaja mal sano en el sistema político democrático como actualmente sucede con el uso indiscriminado del «amparo»[30].

La idea de una reforma constitucional es cosa diferente a la «promulgación o adaptación de correctivos específicos que se aplican a medida que surgen las instituciones flagrantemente insatisfactorias»[31]. Esta advertencia cobra sentido, pues «Cuando falla algo, nuestra respuesta es arreglarlo con alambre y seguir con nuestras cosas. Este síntoma del alambre presume, sin embargo, que la estructura o el mecanismo subyacente está sano y que no necesita en sí mismo una reparación o un reemplazo. Pero al final, los arreglos con alambre fracasan, y se hace necesario un cambio más fundamental. Cuando se alcanza semejante etapa, la continuación del patrón de respuesta establecido puede crear más problemas de los que soluciona»[32].

La reforma constitucional debería tener como propósito dotar de mayor autonomía e independencia a los órganos de justicia y al MP. Todos los ciudadanos en una República han de preocuparse por la Constitución, los derechos y por protestar ante los esfuerzos políticos de ampliar la legislación penal que criminaliza todos los aspectos de la vida social. Así mismo se debe protestar ante los intentos de disminuir la autonomía de los órganos de justicia y de someter a ésta a los designios del poder político o de grupos específicos, que procuran mediante la justicia obtener posiciones de ventaja en el juego democrático[33].

La inexistencia de un Derecho administrativo moderno en Guatemala ha fomentado una administración pública arbitraria en su funcionamiento, que se autorregula sin responder a estándares constitucionales.

Después de varias décadas de regímenes militares, Guatemala dio inicio en 1985 a una apertura democrática[1]. La Constitución estableció en lo formal un sistema político-constitucional inspirado en una mezcla de tradiciones hispanas, norteamericanas y francesas del siglo XIX.

En el devenir histórico de la República, la estructura político-constitucional no ha cristalizado durante las últimas décadas. En tanto las estructuras administrativas que requiere el Estado siguen inmovilizadas en antiguos modelos de administración pública, legislaciones deficientes y escaso control administrativo, impidiendo que los derechos, garantías, valores y principios constitucionales operen debidamente.

Si bien el país no es un “Estado fallido”, pues no ha llegado a un estado final de muerte, sí es un “Estado que está fallando" [2], lo cual lo llevará eventualmente a colapsar[3]. La reforma administrativa es un requisito vital para poder posibilitar el crecimiento económico y el desarrollo del país, puesto que una administración pública divorciada de la racionalización burocrática moderna, resulta un obstáculo para la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos.

La administración pública en Guatemala, constituida por organizaciones burocráticas adolece de principios como su capacidad profesional, técnica, sujeción al principio de la legalidad, etc., principios básicos de cualquier Estado moderno.

La Constitución (CP) menciona varias veces la palabra «Gobierno»[4] y en menor medida la palabra «administración pública». La Ley del Organismo Ejecutivo (LOE)[5] emplea dichos conceptos y pretende servir de legislación que desarrolle la estructura y funciones de la administración pública, la cual puede dividirse en administración centralizada y descentralizada[6].

Así pues, la concepción orgánica identifica administración pública con organismo ejecutivo. Mientras que la concepción material o subjetiva sería la que desempeñan los sujetos de derecho que forman parte del Estado, su organización y los medios para su funcionamiento. Esto último es lo que se conoce como función administrativa.

La organización constitucional es solo un marco condicionante para la concreta actuación del Estado que se da a través de las administraciones públicas. Así, cuando los demás organismos del Estado procuran el bien común o el interés general, estableciendo relaciones jurídicas con los particulares, ejercen función administrativa y por tanto, ejercen actividades administrativas.

Sin embargo, las relaciones entre órganos administrativos, derechos de los ciudadanos en sus relaciones con las administraciones, solo están reducidos a los términos generales que establece la Constitución. Ello con la inexistencia de disposiciones generales sobre cómo ha de ser el procedimiento administrativo común que emplean las administraciones públicas cuando dictan actos administrativos, contratos, reglamentos etc. Esta singularidad hace que no exista un régimen de nulidades y de anulabilidad de los actos de la administración, debido a que se mantiene el viejo esquema de 1936 establecido en la Ley de lo Contencioso Administrativo[7] .

La precariedad de normas relativas a organización, procedimiento, actividades y controles de la administración pública, evidencian el escaso interés legislativo por los asuntos administrativos[8]. De hecho, la ausencia de leyes especiales en materia de Derecho administrativo que suplan las fallas graves en relación a cuestiones referentes a organización, funcionamiento y procedimientos administrativos generales ha sido reemplazada por diversos manuales de procedimientos, normativos y operativosdictados por los ministros[9], en detrimento de la potestad reglamentaria prevista constitucionalmente al Presidente, aunque no de modo exclusivo.

Dado que solo se pueden emitir normas jurídico-generales a través del Congreso de la República (leyes), el Presidente de la República solo puede reglamentar las leyes sin alterar el espíritu de las mismas. Por ello, no cabe la menor duda de que dichos manuales de procedimientos, normativos y operativos dictados por los ministros presentan irregularidades normativas; dado que la afectación de derechos de los particulares solo puede hacerse por ley formal.

Permitir que las administraciones públicas no estén debidamente ceñidas a leyes, favoreciendo que sean ellas mismas la que se auto-regulen, va en contra de la forma de gobierno Republicana, democrática y representativa y de los cánones civilizados. Ello ha favorecido, que el ideal de Estado moderno de suyo burocrático no cristalice en Guatemala, dado que no se cuenta con un diseño legal previo que racionalice su organización, funcionamiento, actuaciones y controles. Esto ha favorecido que en muchos casos, sea la misma la que imponga procedimientos, sanciones, no previstas en ley generando arbitrariedad[10].

En este sentido, solo los actos normativos como las leyes y los reglamentos, son los llamados a establecer el marco legal que condiciona las relaciones administración-ciudadano. Las primeras resultados del ejercicio de la potestad legislativa atribuida al Congreso y las segundas, resultados del ejercicio de la potestad reglamentaria al Gobierno u otros entes.

Si bien las entidades descentralizadas y autónomas del Estado[11], pueden emitir los reglamentos necesarios para desarrollar contenidos legislativos[12], éstos deben entenderse como normas de rango inferior a las leyes, en tantos actos sub-legales que desarrollan contenidos establecidos en las leyes.

Por ello es que en Guatemala, puede comentarse que todos los reglamentos son y deben ser desarrollo de las leyes, dictadas previamente por quien tiene competencia para emitirlas. No cabe a este respecto «reglamentos independientes» al margen de las leyes, pues ello sería contravenir el principio de legalidad y de jerarquía constitucional dado que el reglamento no puede invadir materias reservadas a la ley.

En este sentido, los reglamentos son actos normativos diferentes a los acuerdos, resoluciones, circulares y otras disposiciones relacionadas con el despacho de los asuntos conforme la ley por parte de los ministros[13], así como diferentes a manuales de procedimientos, normativos y operativos dictados por los ministros, los cuales deberían desaparecer, si se racionaliza el actuar de las administraciones públicas[14] con leyes modernas de procedimientos administrativos comunes.

La inexistencia de un Derecho administrativo moderno en Guatemala ha fomentado una administración pública arbitraria en su funcionamiento que se auto-norma. Existe un poder administrativo a la sombra que no se sujeta a controles, procedimientos y formas jurídicas de actuación previstas en la ley[15].

En algunos países, como los Estados Unidos, la aplicación del Derecho administrativo al margen de los preceptos constitucionales ha sido considerado como una moderna forma de absolutismo continental, rompiendo con el ideal de "Rule of Law", al permitirse a las agencias administrativas de ese país que emitan reglas generales de obligatorio cumplimiento; usurpando competencias constitucionalmente atribuidas al Congreso, violando la separación de poderes y la seguridad jurídica[16].

Si la discusión en Estados Unidos es crítica con el Derecho administrativo, en Guatemala la situación es más caótica, puesto que en ese país, desde 1946, al menos disponen de una «Administrative Procedure Act (APA)», la cual vino a representar una de las normas básicas del Derecho administrativo norteamericano.

Pese a ello, en Guatemala como se ha referido, la competencia para dictar normas reglamentarias de orden general no ocurre por delegación del Congreso, o porque se tenga una facultad discrecional que permita normar en detrimento de la ley, sino porque está previsto como una manera de permitir a la administración desarrollar los contenidos legislativos en función normativa. Luce evidente que los reglamentos así como los actos administrativos que dicte la administración pública están sometidos al principio de legalidad y al posible control por parte de los jueces[16] en tanto actos sub-legales.

Lo mismo ocurre con los municipios, los cuales, si bien cuentan con autonomía[18], ello no significa que estén al margen de la organización, control estatal, acatamiento y cumplimiento de las leyes[19]. La idea de unas administraciones públicas imparciales técnicas y procesionales, condicionadas inevitablemente a las exigencias del sistema político, solo será posible mediante una reforma administrativa profunda, la cual no debe reducirse a una política de personal idóneo.

La necesidad de mejorar la capacidad del personal que trabaja en las administraciones mediante la profesionalización es importante, siempre y cuando ello esté acompañado de una reforma estructural e integral que permita que las administraciones públicas estar al servicio de los ciudadanos.

El amparo es un medio judicial extraordinario que se ha utilizado de forma desmedida en el sistema de justicia del país.

Uno de los medios de protección constitucional más usados por los ciudadanos en América española y especialmente en Guatemala, ha sido el «amparo»[1]. El mismo puede abordarse tanto en la vertiente del uso como del abuso del mismo. Sobre el abuso denominado «amparítis», existen diversas causas, entre ellas, el hecho de que frente a la ineficacia y lentitud de los medios y procesos legales ordinarios, este singular medio de protección latinoamericano se ha considerado como el medio más efectivo y rápido para la protección constitucional de los derechos humanos.

En tal sentido, el amparo más allá de la discusión de si se trata de un derecho, acción, proceso, recurso o juicio, es concebido en Guatemala, como una «garantía jurisdiccional» que protege los derechos humanos. Todos los derechos humanos previstos en la Constitución pueden ser amparables[3], con independencia en principio de si son «derechos individuales» o «derechos sociales» (Caps. I y II del Título II de la Constitución, arts. 3-139).

Ahora bien, la denominada «amparítis» muestra cómo está funcionando el poder judicial en cualquier país. Su sola existencia, muestra a todas luces un déficit en el funcionamiento del poder judicial, dado que muchas personas no están dispuestas a acudir a los medios legales ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico de los ámbitos penal, civil, mercantil, administrativo etc., por considerarlos ineficaces, ineficientes, e incluso inexistentes, como sucede en Guatemala.

La «amparítis» acarrea problemas de politización cuando se trata de amparar los derechos sociales, puestos que los últimos requieren de ciertas consideraciones que solo pueden ser dilucidadas por el poder legislativo[4], tales como definición del contenido del derecho, estructura presupuestaria y sujetos obligados a poder garantizar las prestaciones sociales.

Basta recordar que en Guatemala, a partir de las reformas constitucionales de 1921 y 1927 se introduce la «cuestión social», la cual tendrá mayor calado en la Constitución de 1945 con la introducción de la «justicia social» y los «derechos económicos y sociales»[5], reforzada luego por la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948). Esto es un aspecto a considerar, dado que muchas pretensiones de amparo se hacen por supuestas vulneraciones de pretensiones sociales por parte del Estado.

Este llamado «constitucionalismo social» fue suprimido en las Constituciones de 1956 y 1965, pero vuelto a aparecer en 1985[6], razón que explica la afirmación de la Corte de que Guatemala es un Estado de derecho con un rol «social prestador de servicios»[7], alejado de los moldes clásicos de un «Estado de derecho» (rule of law).

A tal efecto, en este sucinto estudio mostraremos los fundamentos de la institución y los problemas que conlleva el abuso desmedido del amparo en Guatemala, especialmente, las consecuencias que de ello se derivan: politización y debilitamiento de la función judicial. El objetivo no es más que mostrar que el amparo no puede ni debe sustituir los medios judiciales ordinarios "so pena" de desvirtuar el medio de protección y politizar el poder judicial.

El amparo es un medio judicial extraordinario. Con ello se alude a que no es el único medio judicial existente en el ordenamiento jurídico para proteger los derechos. Con el carácter de «extraordinario» quiere aludirse al hecho de que solo debería proceder frente a lo excepcional, es decir, aquello que rompe con lo normal, si los medios legales ordinarios con que cuentan los particulares son insuficientes o no aptos para la protección constitucional urgente de los derechos humanos.

Por ello, el amparo solo debería proceder cuando exista una situación que sea susceptible de un riesgo, amenaza, restricción o violación a los derechos contenidos en el título mencionado, o en otras partes de la Constitución que contengan derechos y garantías, siempre que esa situación provenga de personas y entidades de derecho público o entidades de derecho privado (art. 10 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad) y no existan «medios judiciales ordinarios» acordes con la protección constitucional.

Por medios ordinarios de defensa o de impugnación entendemos a aquellos recursos jurisdiccionales como el de reposición, apelación, casación, nulidad de actos u actuaciones etc., los cuales también pueden ser acordes con la protección de los derechos y situaciones jurídicas-subjetivas.

Dos ejemplos generales, bastarían para comprender la diferencia. Primero: si la Administración Pública dicta un acto administrativo desfavorable en tanto le ha afectado sus derechos o intereses, bien puede el particular acudir a los recursos administrativos (revocatoria y reposición según sea el caso) previstos en la Ley de lo Contencioso Administrativo (arts. 7-17) para obtener justicia. Si hiciere falta, puede acudir al Tribunal de lo Contencioso Administrativo (art. 221 de la Constitución) para impugnar el acto administrativo por ilegalidad a través de una acción/demanda contenciosa administrativa que incluso puede tener efectos suspensivos[8]. Aquí no se necesita el amparo.

Segundo: un particular advierte que el Congreso de la República ha sancionado una ley que él considera por diversos motivos inconstitucional. No le afecta directamente a él, pero considera que es su deber proteger la Constitución de las violaciones que él considera manifiestas en la ley objetada. En tal sentido, existe, como en el otro caso descrito, un medio idóneo para su pretensión, a saber, el recurso de inconstitucionalidad de las leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general que contengan vicio parcial o total de inconstitucionalidad ante la Corte de Constitucionalidad (arts. 133 y ss. de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad).

En ambos casos, muy generales, se puede entender que el amparo es un singular medio de protección constitucional por lo cual en su carácter de extraordinario solo procedería si en aquellos dos casos es inminente la violación de sus derechos constitucionales y cuando los medios juridiciales ordinarios son insuficientes para su protección. Por ello, es que el amparo debe contar con un procedimiento legal público, breve y no basado en formalismos inútiles que facilite al juez rápidamente restablecer la situación jurídica infringida (Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, art. 19).

El amparo puede ser conocido por jueces de primera instancia (art, 14), Corte de Apelaciones (art. 13); Corte Suprema de Justicia (art. 12) y Corte de Constitucionalidad (art. 11), de lo que se desprende que en el ámbito de sus competencias todos los jueces son jueces de amparo y jueces constitucionales, por lo que la Corte de Constitucionalidad no es el único juez constitucional[9] .

La cuestión con el amparo y su abuso desmedido tiene mucho que ver con el hecho de que los ciudadanos muchas veces no consideran a los medios ordinarios de protección como deseables y eficaces, lo que los obliga a ver en el amparo el único medio para proteger una posible vulneración de los derechos dando origen a la «amparítis».

La «amparítis» parece a veces sugerir que hay demasiadas violaciones a derechos humanos, aun cuando esto, como se ha acotado, no sea del todo verdad, incluso en países con «Estados de derecho» tan precarios o inexistentes como en América latina y en Guatemala en particular[10].

Frente a la «amparítis», muchos jueces saturados por diversas peticiones de amparo, se ven obligados a declarar dichas pretensiones como improcedentes (arts. 8-10 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad) pero también a dar trámite a todo tipo de pretensiones no constitucionales.

Es menester recordar que el amparo no es un proceso de cognición completa que cuenta con todas las garantías procesales en la normalidad, que permita a las partes demostrar sus respectivas situaciones de hecho y de derecho. En su carácter de procedimiento de cognición sumaria abreviada destinado a restablecer situaciones constitucionales lesionadas con rapidez, el juez puede suspender provisionalmente el acto, resolución o procedimiento reclamado[11].

Las razones de la «amparítis» son diversas, pero pueden considerarse al menos tres:

1 La ineficacia, lentitud e inexistencia de mecanismos procesales ordinarios idóneos para la protección judicial.

2 El precario equipamiento humano, técnico y económico del organismo judicial para hacerle frente a los diversos requerimientos ciudadanos.

3 La falta de preparación en ámbitos constitucionales o sencillamente el descuido de la labor de los jueces en su obligación de garantizar la Constitución en los medios de control de inconstitucionalidad de las leyes en casos concretos y en los medios ordinarios de defensa.

Frente a la «amparítis» desmedida, los jueces deberían extremar el carácter «extraordinario» del mecanismo de protección judicial para evitar la devaluación de la garantía. En consonancia con su fundamento, se han exigido fuertes presupuestos procesales como es la legitimación personal para impugnar la resolución que constituye el acto reclamado en el caso de actos normativos[12], evitando a toda costa la mezcolanza de muchos particulares en considerar al amparo como un medio judicial que puede peticionarse vía «acción popular».

Como ya se ha expresado, el amparo es un medio judicial extraordinario de protección de los derechos humanos para las personas que cuenten con una amenaza a sus derechos o hayan sufrido agravio en sí mismo o en su patrimonio. El mismo se ejerce frente a un juez competente, quien tiene autoridad para restablecer la situación jurídica subjetiva vulnerada.

No todo por tanto es susceptible de ser recurrido vía amparo, dado que el ordenamiento jurídico tiene diversos mecanismos idóneos para satisfacer las pretensiones de los ciudadanos, lo que obliga a reformar las vías procesales ordinarias (recursos jurisdiccionales de reposición, apelación, casación, nulidad de actos u actuaciones etc.) para lograr una mejor administración de justicia. La cura a la «amparítis» de igual modo, pasa por una reforma sustancial de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad.

Este abuso del amparo puede evidenciarse en la elusión de los medios de defensa ordinarios disponibles, además de los mecanismos de control de constitucionalidad (control difuso y control concentrado), que permitirían a los jueces hacer valer la Constitución frente a enunciados legales, reglamentarios etc., que coliden con la Constitución. Por ello, luce también importante la reforma de los códigos procesalespara lograr un proceso judicial más garantista y del sistema de justicia en su totalidad.

La «amparítis» desmedida no hace más que politizar al poder judicial, llevando muchas veces controversias no constitucionales como si lo fueran, confundiendo a la opinión pública con supuestas acciones polémicas que no existen realmente. Lo que ocurre en realidad, es que claras artimañas de los abogados o jueces son usadas para no someterse a los medios judiciales ordinarios o ciudadanos desesperados por los arcaicos procesos y medios legales ordinarios.

En este observador se abordará la ausencia de regulación administrativa exhaustiva en Guatemala y su disconformidad con ciertos principios y bases constitucionales que debería tomar en cuenta la organización de la administración pública; con el objeto de propiciar eficiencia y eficacia en el Gobierno.

Constitucionalmente, Gobierno no es lo mismo que administración pública. Gobierno es la organización que representa al Estado para el cumplimiento de sus aspiraciones y metas. Mientras que la administración pública puede entenderse como un conjunto de órganos o entes que están sometidos a la dirección del Gobierno para el cumplimiento de dichas metas.

La administración pública está constituida por todos los ministerios (art. 19 y ss.) y secretarías, incluyendo todas sus estructuras. El Presidente de la República es el jefe del Organismo Ejecutivo, por lo que es la persona con mayor rango jerárquico en la administración pública. Sin embargo, debido a que el esquema de la administración pública central ha venido entrando en crisis por la cantidad de fines que adopta para sí el Estado, se ha incorporado constitucionalmente (art. 134) la posibilidad de que el Congreso, mediante votaciones de dos terceras partes, cree entidades descentralizadas y autónomas. De allí que existan en rigor varias administraciones públicas: central, descentralizada y municipal con sus particularidades (art. 253) en un estado unitario y no federal como el guatemalteco.

En las disposiciones transitorias y finales (art. 26) de la Constitución Política de la República de Guatemala (CPRG) se exhortaba al organismo ejecutivo a que, mediante el ejercicio de su iniciativa de ley (art. 174), sometiera a la consideración del congreso una legislación que modernizara e hiciera más eficiente la administración pública, la cual se dictó bajo el nombre de Ley del Organismo Ejecutivo (LOE).

Sin embargo, la LOE no cumplió con dicho objetivo; puede afirmarse que es más bien una ley para el gobierno, que un conjunto normativo preciso para la regulación y organización de la administración pública. Esto incluso conteniendo un Capítulo III denominado «De la Estructura y Funciones de la Administración Pública» (arts. 7-26). En efecto, el descuido en relación a la estructura organizativa es evidente por lo que es interesante abordar algunos principios organizativos que están vagamente mencionados en la LOE:

La jerarquía administrativa.

1 La administración pública es ante todo una estructura jerárquica derivado de que es una estructura de poder. Sin embargo, la LOE no establece con claridad las distintas facultades con que cuentan los funcionarios jerárquicamente superiores dentro de esta estructura. La ausencia de precisión en cuanto a las facultades de las autoridades, posibilita márgenes de arbitrariedad en el desempeño de las funciones administrativas, pues muchas veces se confunde la superioridad jerárquica con un deber de obediencia por parte de los funcionarios inferiores hacia ellos.

A pesar de que la Constitución prevé que no se permiten órdenes ilegales (art. 5, 21 y 156), aspectos como la potestad no son mencionados en la LOE y solo se deja implícito, como inherente al poder jerárquico (arts. 5,21, 26 y 28 entre otros).

De igual forma, hay ausencia de regulación en cuanto a la autoridad de inspección del órgano superior con el órgano inferior, así como vacío total en cuanto a competencias expresas en relación a la posibilidad de dictar normativas para regular conductas del inferior.

Además, la ausencia de regulación exhaustiva sobre la delegación de competencias y facultades en este ámbito en la LOE (art. 3), elude la importancia de prever mecanismos de resolución de conflictos entre órganos inferiores.

En efecto, el control exhaustivo de regulaciones en lo que se refiere al poder jerárquico en materia de organización administrativa en la LOE o en una auténtica Ley de Administración Pública, evitaría confundir poder jerárquico con autoritarismo y obediencia ciega de los funcionarios inferiores hacia sus superiores.

La competencia administrativa.

2 En la LOE existen vacíos importantes en materia de regulación de la competencia. Si bien se menciona el principio en el ordenamiento jurídico (arts. 2, 10, 22, 27 a) y f), 34 f), 40 e) y h), 44, 47 g) y k)), no se hace el debido hincapié en que la competencia, en relación a atribuciones, es improrrogable. Esto quiere decir que no puede ser transferida por el órgano que la tiene atribuida a otro órgano diferente, salvo excepciones que deben estar previstas jurídicamente con arreglo al principio de legalidad. Uno de estas excepciones al principio de improrrogabilidad de la competencia es la delegación administrativa, vagamente prevista en la LOE y reducida a las funciones de gestión administrativa, de ejecución y supervisión de la obra y servicios públicos, la cual podrá confiarse a terceras personas (art. 3). La ausencia de regulación jurídica sobre la delegación como medio técnico en Guatemala, impide que tal procedimiento pueda usarse debidamente, posibilitando mayor eficacia de la administración pública. Tal aspecto se aprecia aún más, pues la LOE no establece el régimen de responsabilidad para el caso de que el delegado acepte la competencia transferida por el delegante. Este régimen de responsabilidad es importante puntualizarlo, dado que la delegación no altera la estructura administrativa. En tal sentido, la competencia delegada sigue perteneciendo al órgano original. De hecho, en Derecho administrativo existe la “delegación interorgánica” y “delegación intersubjetiva”.

La LOE, no establece ninguna regulación sobre la posibilidad de “subdelegaciones”, es decir, de delegaciones que podría efectuar un órgano delegado a otro nuevo. Al no estar previsto en la ley, en conformidad con el principio de legalidad, podría decirse que está prohibido en Guatemala.

La sustitución administrativa.

3 Se trata de supuestos extraordinarios que deben estar previstos en la ley, bien por razones de urgencia, necesidad o en el caso de que un órgano actúe expresamente contra la legalidad y el interés social, lo cual obliga a un órgano a sustituirse en otro. En Derecho administrativo se discute la existencia de diversos tipos de “sustitución”: i) subrogación, cuando un órgano superior persigue por sí el cumplimiento de las obligaciones que son impuestas a los inferiores y éstos las inobservan. ii) disolución, la que se da en el caso de incumplimiento generalizado de las obligaciones por parte de un órgano, frente a lo cual el superior procede a disolverlo confiando a otro, provisionalmente, el ejercicio de sus funciones. Esto no debe confundirse con suplencias de personal que es lo único que se prevé en la LOE. Por ejemplo, la Ley General de la Administración Pública de Costa Rica (6227), enfatiza el principio según el cual “La competencia será ejercida por el titular del órgano respectivo, salvo caso de delegación, avocación, sustitución o subrogación, en las condiciones y límites indicados por esta ley”. La referencia en cuanto a la “sustitución” (art. 84 y 95 y ss.) trata de que el superior jerárquico dentro de la administración pública pueda “sustituir al inmediato inferior cuando éste omita la conducta necesaria para el cumplimiento de los deberes de su cargo, pese a la debida intimación para que los cumpla, sin probar justa causa al respecto.” (art. 97).

La reforma de la LOE en materia de organización administrativa no solo se reduce a los principios antes advertidos, dado que hay otras técnicas que también son importantes a considerar y que podrían tratarse en futuros observadores, como lo son la avocación o la resolución de conflictos entre órganos administrativos y que otros países han decidido regular.

La exigencia constitucional de establecer una legislación administrativa que permita una administración pública más moderna y eficiente es una tarea pendiente. Como se ha destacado, muchos principios de la organización administrativa no cuentan con base legal exhaustiva, lo que significa que varias técnicas administrativas, mencionadas en los capítulos (II.1.2.3), no tienen previsión normativa expresa en Guatemala y cuando lo tienen, es sumamente vaga.

El funcionamiento de la administración pública, durante estos 32 años en Guatemala de vigencia de la Constitución Política de la República, no ha contado con fuertes leyes en materia administrativa, lo cual ha tenido funestos resultados en el actuar de la administración pública. Esto ha generado una mala reputación social de la administración pública, lo cual se remediaría entre otros factores con fortalecer los principios y técnicas de la organización administrativa.